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각염법(榷鹽法)

고려시대사제도

 고려 후기 이후 실시된 소금의 전매법(專賣法).   

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영역닫기영역열기 정의
고려 후기 이후 실시된 소금의 전매법(專賣法).
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영역닫기영역열기개설
소금의 생산과 유통에 관한 권리를 국가기관의 관리 하에 두고 그로부터의 수익을 수취하는 법이다.
영역닫기영역열기내용 및 변천
각염법이 처음 출현한 시기는 기록의 결핍으로 알 수 없으나, 고려 후기 충선왕 때부터 실시에 관한 기록이 나타나고 있다.
충선왕 이전에는 소금 생산자인 염호(鹽戶)로부터 매년 일정액의 염세만을 징수하는 징세제가 행해졌는데, 충선왕 때에 와서 당시의 급박한 재정난의 해결과 몽고와의 관계 이후 새로이 등장한 권세가의 억압을 위해 각염법의 시행을 보게 된 것이다.
이러한 각염법의 시행은 12·13세기에 이루어진 소금생산의 발전을 배경으로 한 것으로, 특히 12세기 이후 증대되고 있던 유민(流民)은 소금생산의 발전에 필요한 노동력을 제공하는 사회적 조건으로 작용하였다.
또한 대몽항쟁을 전후해 해도(海島)를 중심으로 한 연해지방에는 농토로부터 이탈된 농민들과 피난민들에 의해 새로운 소금산지가 개발되고 있었다.
국가는 각염법의 시행으로 전국의 모든 염분(鹽盆)을 국가에 소속시키고 군현민을 징발해 염호를 삼았으며, 민부(民部)로 하여금 소금의 생산과 유통을 관리하게 하였다.
소금의 생산은 국가가 염호에게 일정한 자립성을 부여해 생산과정을 맡기고, 지정한 공염액(貢鹽額)을 납입시켰다. 생산에 필요한 도구와 경비는 염호가 모두 부담하였다.
한편, 유통부문에서는 국가가 염호가 속해 있는 연해 군현의 염창(鹽倉)에 공염을 수집해, 일부는 당해 군현민에게 판매하고, 나머지는 소금이 생산되지 않는 경중(京中)과 내륙 군현으로 옮겨 판매하였다. 그 값은 2석(石)에 포(布) 1필, 4석에 은 1냥으로서, 소금의 전매로부터 얻어진 세입은 포 4만 필이었다.
판매방식은 연해군현과 내륙군현, 그리고 경중의 지역에 따라 각기 달랐는데, 어느 경우에나 국가에서 직접 판매를 담당하는 관매법(官賣法)으로서 민간상인의 개업을 철저하게 배제하였다.
이처럼 유통부문에 철저한 통제를 가했던 것은 소금의 생산지가 반도의 3면에 걸쳐 있어, 곳곳에서 소금이 생산되기 때문에 사염(私鹽)의 단속이 용이하지 않았을 뿐 아니라, 또한 권세가의 세력이 강대해 민간에게 소금의 판매를 맡기는 통상법(通商法)을 행할 경우 그들에 의한 사염의 제조와 사거래(私去來)의 위험이 커질 수 있기 때문이었다.
그러나 각염법은 생산부문에서 소금 공급의 부족과, 유통부문에서 관염관(管鹽官)들의 부정, 그리고 사염의 성행 등 여러가지 폐단이 노출되어 정상적인 시행을 보지 못하였다.
더욱이 철저한 전매제의 시행을 뒷받침할 만큼 국가통제력이 강력하지 못했기 때문에, 시행 뒤 얼마되지 않아 권호(權豪)들에 의한 염분의 탈점현상이 나타나면서 소금의 공급이 더욱 부족하게 되었다.
그리하여 소금의 구매대가로 납부하던 염가포(鹽價布)가 새로운 조세항목으로 변화되어 백성의 부담만 가중시키는 결과를 초래하게 되었다.
따라서 각염법은 소금의 전매를 통한 국가재원의 확보보다 그와는 무관한 염세라는 명목의 새로운 세원(稅源)의 신설을 통한 재정확보를 꾀함으로써 각염법이 가지는 본래의 의미를 상실하게 되었다.
이처럼 각염법은 본래의 의미를 상실했지만 재정확보라는 국가재정의 측면에서는 일정한 소임을 수행하고 있었으므로, 각염법이라는 명목 자체는 폐지되지 않고 고려 말까지 존속되었다.
그러나 조선이 건국되면서 그 명목만 남은 각염법은 폐지되고 다시 징세제로 전환되었다. 세종 때에 이르러 의창(義倉)의 재원확보를 위해 각염법을 시행하자는 논의가 일어나기도 했으나 실현되지 못했으며, 이후로도 각염법이 시행되지 않았다.
영역닫기영역열기 참고문헌
영역닫기영역열기 집필자
집필 (1995년)
권영국
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