도결 ()
내용 요약
도결(都結)은 조선 후기에 전결세 징수 과정에서 기존에 호수(戶首)가 수행하던 취합 업무를 지방 관청에서 대신하는 방식이다. 전세 수취 과정에서 지방 관청은 4결 내지 8결 단위로 납세자들을 모아 작부(作夫)를 한 뒤, 각 부에서 경제적 기반이 있고 성실한 자를 호수(戶首)로 정해 해당 부의 세를 거두게 하고 일정 수수료를 챙기게 하였다. 도결(都結)은 호수의 업무를 관(官)에서 맡는 방식이었다. 관에서는 이를 통해 수수료를 얻었다. 더불어 부족한 재정을 도결 과정에서 추가로 징수하기도 하여 농민에게 큰 부담이 되었다.
정의
조선 후기, 전결세 징수 과정에서 기존에 호수(戶首)가 수행하던 취합 업무를 지방 관청에서 대신하는 방식.
내용
조선 후기에 토지에 부과되는 전결세의 수취 과정은 다음과 같았다. 우선 연초에 결정된 원총(元摠)에서 당년의 재해 정도에 따라 지급된 주1을 제외하면 과세 대상이 되는 주2실결(實結)[^3]이 결정되었다. 군현별로 출세실결의 규모가 결정되면 군현 내에서는 주8에 따라 개인에게 전결세를 부과하였다.
원칙적으로 납세 책임이 있는 농민이 직접 관아에 전결세를 납부하여야 했지만, 이는 여러 가지 측면에서 효율성이 떨어졌다. 지방 관청에는 현실적인 문제로 군현 내 모든 고을의 전결세를 정해진 기일 안에 징수할 만한 인력이 충분하지 않았다. 소수의 주4들이 과세 대상의 농민을 일일이 찾아가 징수하는 것도 어려웠으며, 모든 농민이 직접 관아에 가는 것도 비효율적이었다.
또한 미납자를 관리하고, 징수를 독려하는 문제도 있었다. 결세를 미납한 농민을 일일이 채근하기 어려운 실정이었기에 이를 대행할 중간 관리자가 필요하였다. 이를 해결하기 위하여 등장한 것이 주5였다. 지방 관청에서는 4결 내지 8결 단위로 납세자들을 모아 주6를 한 뒤, 각 부에서 경제적 기반이 있고 성실한 자를 호수로 정하여 해당 부의 세를 거두게 하였다. 호수는 그 과정에서 일정한 수수료를 챙길 수 있었다.
그러나 호수가 징수 권한을 악용하여 농민에게 횡포를 부리고 과도한 수수료를 챙기면서 호수를 통한 징수와 납부 대행 방식은 점차 문제를 드러내었다. 이러한 상황에서 19세기 이후 여러 군현에서 호수의 업무를 관(官)에서 맡는 방식으로 도결(都結)을 시행하였다. 관에서 주도하여 관도결(官都結)이라 부르기도 하였다.
도결 시행 초기에는 직업을 잃은 호수들이 이를 원망하였지만, 그간 부당한 징수로 고통받던 농민들은 징수액이 전보다 가벼웠기 때문에 대부분 긍정적이었다. 그러나 세액 징수를 전적으로 관에서 주도하게 되면서 결세와 무관한 비용이 추가되기 시작하였다. 예컨대, 흉년을 핑계로 징수액을 올리거나, 공적인 관청의 물건을 사사로이 써버리거나 군액(軍額)이 부족하다는 이유로 추가하여 부과하였다.
마침내 호수가 관장하던 때보다 징수액이 많아지자 농민들의 불만은 극에 달하였고, 일부 지역에서는 도결이 직접적인 원인이 되어 민란이 발생하기도 하였다. 도결이 변질된 이유는 도결이 시작된 배경을 살펴보면 충분히 예상할 수 있는 일이었다.
도결은 호수들이 일으킨 폐단을 해소한다는 이유도 있었지만, 지방 재정의 부족과 환곡의 고갈을 해결하려는 목적도 적지 않았다. 19세기 중앙 정부는 재정 부족을 해결하기 위하여 계속해서 지방에 비축된 곡식을 끌어다 사용하였고, 결국에는 많은 지역에서 원곡이 거의 바닥나는 상황에 이르렀다.
지방 관청에서는 바닥난 환곡을 채우고, 부족해진 지방 재정도 마련해야 하는 이중고에 시달렸다. 이에 지방에서 발생하는 수입이었던 호수의 이익을 관이 독점하고, 도결에 환곡의 주7분을 함께 징수하면서 원곡을 채워나갔던 것이다. 이러한 운영은 이미 경제적인 능력을 상실한 농민들을 버틸 수 없게 만들었고, 결국에는 민란으로까지 이어졌다.
참고문헌
원전
『국조보감(國朝寶鑑)』
『승정원일기(承政院日記)』
단행본
송찬섭, 『조선후기 환곡제개혁연구』(서울대학교출판부, 2002)
고석규, 『19세기 조선의 향촌사회연구』(서울대학교출판부, 1998)
논문
임성수, ｢조선후기 호조의 재정운영 연구｣(고려대학교 박사학위논문, 2019)
고동환, ｢19세기 부세운영의 변화와 그 성격｣(『1894년 농민전쟁연구 1』-농민전쟁의 사회경제적 배경, 한국역사연구회, 1991)
정선남, ｢18 · 19세기 전결세의 수취제도와 그 운영｣(『한국사론』 22, 서울대학교, 1990)
안병욱, ｢19세기 부세의 도결화와 봉건적 수취체제의 해체｣(『국사관논총』 7, 국사편찬위원회, 1989)
주석
집필자