양곡관리제도 ()
정의
양곡을 관리하여 양곡의 수급조정(需給調整)과 적정가격(適正價格)을 유지함으로써 국민식량의 확보와 국민경제의 안정을 도모하는 제도.
개설
양곡의 범위는 미곡(米穀)·맥류(麥類)·두류(豆類)·조·옥수수·메밀 등이며, 넓은 의미로는 민간양곡과 정부양곡을 포함한 국가 전체의 양곡을 말하며 좁은 의미로는 정부양곡만을 의미한다.
삼국시대부터 춘대추렴(春貸秋斂)을 기본으로 하는 양곡관리제도는 조선 초기에 환곡(還穀)으로 전환되어 제도화되었다.
내용
군량미의 조달과 저장을 위한 군자창(軍資倉), 흉년에 대비하여 장기간 비축하는 의창(義倉), 촌락 단위의 수급조절과 지방금융을 도모하는 사창(社倉) 및 곡가의 등락조절용(騰落調節用)인 상평창(常平倉)으로 세분화되었다.
또한, 임진왜란과 병자호란의 양난으로 재고탕진과 대여곡(貸與穀) 회수부진 등 환곡소진의 화를 입게 되었으며, 재정피폐를 보충하기 위하여 공명첩(空名帖：성명을 적지 아니한 서임서)의 편법을 시도하였다. 영조와 정조 이래 양곡보충에 힘써서 순조 때에는 1,000만석을 보유하였고, 이자 수입만도 70만 석에 달하였다.
그러나 조선 말기에는 삼정문란으로 인하여, 농가부채의 누적, 지방관헌의 탐리(貪利), 허명기재(虛名記載) 등의 폐해에 따른 진주민란 등 민중소요발생으로 철종 때에 일시 정지하였으며, 1895년(고종 32)에 국력회복을 위하여 환곡제를 사환곡제(社還穀制)로 개칭하여 강력한 부활책을 실시하였으나 일제의 강점에 따라 무산되었다.
일제강점기의 초기에는 일본 반출미(搬出米)의 확보를 위하여 자유거래를 통제하였으며, 1933년 ＜미곡통제령 米穀統制令＞을 제정하였고, 1939년부터 단일공정가격제도의 실시로 유통억제조처를 강행하여 매년 500만∼1000만 석의 쌀을 일본으로 반출하였다.
특히, 중일전쟁 및 제2차 세계대전을 계기로 1940년대 이후에는 군량확보를 위한 시장거래봉쇄로 반출활동을 더욱 가중시켰다.
즉, 농민에게는 일정한 의무공출제(義務供出制)를 적용하고, 배급제를 실시하여 소비를 억제하였으며, 1943년조선식량영단(朝鮮食糧營團)을 설치하여 양곡에 관한 일체의 업무를 취급하도록 하고 자유시장을 완전 봉쇄하였다.
이는 한반도를 일본에서 부족한 쌀 조달창구로 이용하고, 전쟁수행을 위하여 공출제·배급제를 앞세워 군수기지화하는 데 목적이 있었다.
광복과 더불어 일시 자유시장거래가 인정되다가 극심한 인플레이션과 양곡유통질서가 혼란하게 되자 미군정 당국은 1945년 10월에 다시 미곡자유시장거래를 철폐하고, 1946년 1월 ＜미곡수집령＞을 공포하여 미곡유통에 개입하고자 하였으나, 시가보다 낮은 가격으로 수집하였기 때문에 수집부진과 농가희생이 불가피하게 되었다.
1948년 정부수립 이후에 ＜양곡매입법＞·＜식량임시긴급조치법＞ 및 ＜양곡관리법＞ 등에 의하여 정부유통과 민간유통을 인정하는 부분통제로 전환하였다.
1950년 정부에 양곡관리특별회계를 설치하여 종전에 금융조합연합회(金融組合聯合會)가 하던 업무를 정부가 인수하여 직접 개입하였으며, 6·25전쟁 중에는 부족한 양곡의 충당을 위한 방대한 양곡도입 결과, 곡가폭락사태가 발생되었다.
1956년 우리 나라와 미국 사이의 잉여농산물협정에 따라 양곡의 도입이 안정되면서 양곡매상제(糧穀賣上制) 및 배급제를 폐지하고, 미담융자제도(米擔融資制度)를 계속 실시하였으며, 농지세(農地稅)의 물납제(物納制) 등으로 정부미 확보에 주력하였다. 현행의 ＜양곡관리법＞은 1963년 8월에 제정되어 1988년까지 7번에 걸쳐 개정되었다.
특히, 1963년부터 흉작에 따른 식량부족을 타개하기 위한 혼분식장려운동을 실시하였으며, 식량도입확대와 이중맥가제(二重麥價制)를 실시하고 고미가(高米價)의 정책을 추진하였다.
1970년부터 미국 잉여농산물이 무상공급에서 유상공급으로 전환됨에 따라 ‘무미일(無米日)’ 제정, 혼식 등 행정명령에 의한 절미운동을 전개하였으며, 1973년 제1차 석유파동, 국제원자재가격 인상에 따라 식량무기화(食糧武器化) 경향이 대두되었다.
1973년부터 다수확 통일벼의 대대적인 보급과 더불어 녹색혁명(綠色革命)을 추진하였고, 이중곡가제의 정착으로 주곡자급달성을 지원하였으며, 신품종 벼의 보급률이 60∼70％에 달하였던 1976∼1978년도에는 일시적이나마 쌀자급을 실현하였다.
이와 함께 통일벼의 생산량이 증대되고, 정부수매가격과 일반시중가격의 격차가 커짐에 따라 수매량이 획기적으로 늘어나게 되었고 양곡관리에 따른 적자는 누적되었다. 특히, 수매자금의 조달을 위한 한국은행으로부터의 차입에 의한 통화증발과 양곡증권의 발행 등으로 인하여 양곡관리에 따른 자금난이 더욱 가중되고 있는 실정이다.
양곡관리제도는 민간부문과 정부부문으로 이원화되어 운영되고 있다. 현행 양정방침은 시장자율기능에 입각한 일반민간부문의 유통을 근간으로 하고, 정부부문은 군량 및 관수공급을 담당하되 일반미 가격등락의 경우에만 시장기능에 개입하여 곡가조절용으로 정부양곡을 방출하고 있다.
양곡의 유통과정을 보면 농가에서 생산된 양곡은 농가에 보관되었다가 종자·사료 및 식량용의 자가소비분을 제외한 잉여분은 상품화되어 판매과정을 통해 처분된다. 판매처분시에는 조곡상태로 직매되는 경우와 도정을 거쳐 정곡상태로 처분되는 가공처분의 두 가지 형태로 구분된다.
생산지에서는 수집상이 양곡의 구입에 참여하여 조곡 및 정곡을 구매하며 이렇게 확보된 양곡은 직접 소비지로 반출되거나 생산지창고에 보관되었다가, 조곡은 도정을 거쳐 현미나 정곡상태로 소비지로 수송된다.
소비지에서는 수송된 양곡을 보관단계를 거친 뒤 양곡도매상이나 농협공판장을 통해서 소매상과 농협직매장(農協直賣場)을 거쳐 최종소비자에게 판매된다.
정부양곡은 수매과정을 통하여 확보되며, 작황이 부진한 경우에는 외국으로부터 도입과정을 통해서 부족분을 조달한다. 이렇게 확보된 양곡은 보관·가공·수송단계를 거쳐 수요자에게 판매된다. 즉, 수매·도입·보관·가공·수송·매출이 정부의 양곡관리제도의 주요한 제기능으로 구성되어 있다.
1988년 8월에 개정된 ＜양곡관리법＞에 따르면 “정부는 매년도 정부관리양곡의 수급계획을 수립하여 국회의 동의를 얻어야 한다.”고 하여 양곡관리를 중시하고 있다.
수매종류에는 추곡수매(秋穀收買)와 하곡수매(夏穀收買)의 두 종류가 있으며, 수매구분은 일반매입(一般買入)·농지세징수(農地稅徵收)·종자용 대여(貸與) 및 교환곡(交換穀) 회수로 구분된다.
수매절차는 농림수산부에서 수매가격 및 수매량을 결정하고, 각 시·도별로 수매계획량을 배정하며, 시·도는 시·군에 재배정한다. 또, 시·군은 읍·면 단위로 수매배정 물량을 할당하며, 수매장을 설치하여 수매를 실시한다.
수송에는 수송방법에 따라 육송·해송·철송으로 구분되며 수송범위에 의해 도간수송(道間輸送)·군간수송(郡間輸送) 및 군내수송(郡內輸送)으로 분류된다.
또한, 수송절차는 중앙에서 시·도별 양곡수급사정을 고려하여 수송이 필요하다고 판단하는 경우 도간에 반출·반입을 지시하여 수송하도록 한다.
가공의 종류로는 정곡가공, 쌀과 보리를 혼합하는 혼합가공(混合加工) 및 쌀과 찹쌀을 섞는 합성가공(合成加工)이 있다. 가공업무 처리절차는 중앙에서 시·도별 양곡수급 및 가공능력을 고려하여 가공지시하며, 시·도는 지시서를 접수, 시·군을 통하여 가공 공장별로 가공하도록 한다.
매출은 양곡판매대금의 징수권자에 따라 중앙징수와 지방징수로 구분되며, 매출용도에 따라 군량, 관수, 종자, 곡가조절용 방출, 매출, 교환 및 대여 등으로 분류된다. 매출업무 처리절차는 수요처에서 농림수산부로 매출요청을 하면 이에 의거해 매출결정 및 통보를 하고 대금납입절차를 거쳐 양곡을 판매하게 된다.
정부는 양곡취급물량의 급격한 증가와 양곡관리업무의 전문화에 대처하여 양곡관리전산화를 적극적으로 추진하고 있다.
의의와 평가
정부에서 주도하고 있는 하곡과 추곡의 수매업무를 민간 부문으로 일부 이양하여 정부는 군량·관수 및 비축용으로 필요한 양곡만을 수매하여 재고관리비용의 절감을 통한 양곡관리에 따른 적자를 해소하는 방향으로 나아갈 것이다.
참고문헌
『한국양정사(韓國糧政史)』(농수산부, 1978)
