중추원 ()
내용 요약
중추원은 고려시대 군사기무(軍事機務)와 왕명출납(王命出納)·숙위(宿衛)를 담당하던 중앙관부이다. 중서문하성과 더불어 양부(兩府)라고 불렀다. 귀족의 권한을 중서문하성과 중추원으로 분리하여 왕권을 강화하는 역할을 하였다. 송나라의 추밀원을 모방하여 설치하였다. 1009년에 중대성으로 개칭되었다가 중추원으로 환원되었다. 1095년에 직제나 기능에 변동 없이 추밀원으로 개칭되었다. 1275년 원나라의 압박으로 밀직사로 개칭되었다가 폐지되고 광정원이 설치되는 등 몇 차례 개편되었다. 조선시대에 중추부와 승정원으로 나뉘어 계승되었다.
키워드
정의
고려시대 군사기무(軍事機務)와 왕명출납(王命出納) · 숙위(宿衛)를 담당하던 중앙관부.
연원 및 변천
중서문하성(中書門下省)주1과 더불어 양부(兩府)라 불리었다. 991년(성종 10)에 한언공(韓彦恭)의 건의에 따라 송나라의 추밀원(樞密院)을 모방해 설치하고, 사(使) 2인과 부사(副使) 2인을 두었다. 그 뒤 직학사(直學士) · 승선(承宣) 등의 관직이 더해졌다. 1009년(현종 즉위년)에는 중대성(中臺省)으로 개칭되면서 사 · 부사 · 직중대(直中臺) · 겸직중대(兼直中臺) 등의 관직이 두어졌다.
그러나 1011년 중추원으로 환원되면서 사 · 지사 · 동지사(同知事) · 부사 · 직학사와 일직(日直) 등이 두어졌다. 1023년에는 일직이 좌우승선으로 바뀌고, 좌우부승선이 새로이 두어졌다. 1095년(헌종 1)에 중추원이 추밀원으로 개칭되었으나, 직제나 기능에는 변동이 없었다. 그리고 숙종 이후 장주사(掌奏事)가, 무신집권기에는 집주(執奏)가 새로이 설치되었는데, 명칭으로 보아 왕명을 출납하는 승선직인 듯하나 품계와 정원은 알 수 없다.
1275년(충렬왕 1)에 원나라의 간섭을 받아 추밀원이 주2로 개칭되었다. 이와 동시에 중서문하성의 후신인 주3보다 격이 낮아져 양부라 칭하지 않게 되었다. 이듬해에는 지주사가 주4로, 승선이 승지로 각각 고쳐짐으로써 관원으로 판사사(判司事 : 判密直司事) · 사 · 지사사 · 동지사사 · 부사 · 첨서사사 · 학사(學士 : 密直學士) · 지신사 · 승지 · 부승지 · 당후관 등을 두게 되었다.
1298년(충렬왕 24) 충선왕에 의해 관제개혁이 실시되면서 밀직사가 폐지되고, 대신 주5이 설치되었다. 이 때에는 사(使, 종1품) · 동지원사(정2품) · 부사(종2품) · 첨원사(僉院事, 정3품) · 동첨원사(同僉院事, 종3품) · 도승지(종5품) · 승지(종6품) · 부승지(종6품) · 계의관(計議官, 정7품) · 계의참군(計議參軍, 정8품) 등이 두어졌다.
그러나 같은 해에 충선왕이 퇴위하자, 광정원은 폐지되고 밀직사가 다시 설치되면서 종전의 관제로 환원되었다. 다만, 판사사와 첨서사사는 다시 두어지지 않았다. 그리고 정원에도 변동이 있어, 사 1인, 지사사 2인, 동지사사 3인으로 되었으며, 부사는 종2품, 정원 4인으로 개정되었다.
그 뒤 학사가 제학으로 개칭되었다. 1308년에는 밀직사가 충선왕에 의해 또다시 폐지되었다가 같은 해에 복치되었다. 이 때 판사사가 다시 두어졌다. 1310년(충선왕 2)에 밀직사의 품격이 높아져 첨의부와 더불어 다시 양부라 불리게 되었다. 또한, 이 해에는 승지가 대언(代言)으로 개칭되었으며, 이듬해에는 부사가 다시 정3품 관직으로 강등되었다.
1356년(공민왕 5)에 반원정책의 일환으로 관제가 개혁될 때, 밀직사가 추밀원으로 개편되면서 그 직제도 모두 환원되었다. 그러나 1362년에 다시 추밀원이 밀직사로 고쳐지면서, 판사사 · 사 · 지사사 · 첨서사사 · 동지사사(이상 종2품)와 부사 · 제학 · 지신사 · 좌우대언 · 좌우부대언(이상 정3품) · 당후관(정7품) 등의 관원이 두어졌다.
1369년에는 첨서사사가 정3품 관직으로 되고, 제학이 학사로, 대언이 승선으로 각각 바뀌었다. 그리고 그 뒤에 다시 학사가 제학으로, 승선이 대언으로 바뀌어 고려 말에 이르렀다. 이러한 변화를 거치면서 왕명출납과 숙위의 직무는 그대로 유지되었으나, 전기에 유명무실했던 군사기무의 장악이 후기에는 점차 실현되기에 이르렀다. 계기는 분명하지 않으나 밀직사의 격을 높여 첨의부와 함께 양부라 칭하게 된 1310년부터인 것으로 추정된다.
이는 밀직사가 이전과는 달리 민정을 총괄하는 첨의부와 대등한 위치에서 군정을 총괄하는 관부로 변화한 데서 비롯되었다고 보이기 때문이다. 이에 따라 고려 말에는 병권 가운데 발명권(發命權)은 중서문하성의 재신이, 발병권(發兵權)은 추밀원의 추신이 각각 가지게 되었다.
이와 같은 고려의 중추원(밀직사) 제도는 조선 초까지도 그대로 계승되었다. 조선 건국 직후에는 중추원을 새로 설치하고, 출납 · 병기(兵機) · 군정 · 숙위 · 경비 · 차섭(差攝) 등의 일을 맡도록 하였다. 그러나 1393년(태조 2)에 주6가 설치되어 병권(兵權)을 장악함으로써 중추원의 군사적 기능은 상대적으로 위축되었다. 1400년(정종 2)에는 의흥삼군부와 합쳐져 삼군부로 되면서 폐지되었다.
이듬해에 삼군부가 주7로 개칭되면서 군사기무와 출납의 기능을 모두 장악하였다. 그러나 1405년(태종 5)에 대대적인 관제개혁으로 승추부는 혁파되고, 군정은 병조로 이관되었으며, 출납기능은 주8을 따로 두어 전담하도록 하였다. 그 뒤 1432년(세종 14)에 중추원이 다시 설치되어 숙위와 경비 등을 맡아보다가 1466년(세조 12)에 주9로 개칭되었다.
따라서, 고려의 중추원은 조선시대에 들어와 중추부와 승정원으로 나뉘어 계승되었으며, 이는 고려 중추원의 추밀과 승선의 이중구조를 그대로 반영하는 것이다. 다만, 조선시대에 군정은 병조에서 완전히 장악했고, 중추부는 특별히 하는 일이 없이 문무 당상관 가운데 소임이 없는 사람들을 소속시켜 대우하던 관부였다.
내용
문종 때 직제가 정비되어 판원사(判院事, 종2품) 1인, 원사(院使, 종2품) 2인, 지원사(知院事, 종2품) 1인, 동지원사(同知院事, 종2품) 1인, 부사(정3품) 2인, 첨서원사(簽書院事, 정3품) 1인, 직학사(정3품) 1인, 지주사(知奏事, 정3품) 1인, 승선(정3품) 좌우 각 1인, 부승선(정3품) 좌우 각 1인, 당후관(堂後官, 정7품) 2인과 이속(吏屬)으로 별가(別駕) 10인, 주사(主事) 10인, 시별가(試別駕) 2인, 영사(令史) 2인, 기관(記官) 8인, 통인(通引) 4인이 두어졌다.
이 가운데 판원사로부터 직학사까지는 추밀(樞密) 또는 추신(樞臣)이라 하고, 지주사 이하 부승선까지는 승선 또는 승제(承制)라 하여 구분되었다. 이들은 각각 추부(樞府)와 승선방(承宣房)에서 따로 일을 보았다. 이것은 중서문하성이 2품 이상의 재신(宰臣 : 省宰)과 3품 이하의 간관(諫官 : 省郎)으로 나뉘어 각기 재부(宰府)와 낭사(郎舍)를 구성하고 있었던 것과 마찬가지이다.
추밀과 승선은 지위 뿐만 아니라 직능상으로도 완전히 구분되어 있었다. 추밀은 지위와 직능 모두 승선보다는 중서문하성의 재신과 밀접해 양자를 재추(宰樞)라 합칭하거나, 또는 아무런 구별 없이 재상(宰相)이라 부르는 것이 일반적이었다. 직능에서는 추밀이 군사기무를, 승선이 왕명출납과 숙위를 각각 나누어 담당하였다.
이 가운데 군사기무는 송나라의 추밀원이 군정(軍政)을 전담해, 민정을 관장하는 중서문하성과 병치되어 있었던 데서 유래하는 것이었다. 그러나 고려에서는 상서병부(尙書兵部)가 군정을 담당했고, 국방 · 대외문제의 회의기관으로서 도병마사가 따로 설치되어 있었으므로 중추원의 군정기능은 유명무실하였다.
단, 추밀은 대개의 경우 6부의 상서를 겸했으므로 병부상서를 겸하는 일이 많았다. 또한 도병마사의 사(使)가 되어 중요한 군사관계의 회의에 참석했으므로 군사기무를 관장했다고 할 수도 있다. 그러나 이것은 중추원의 관원으로서가 아니라 재상의 자격으로 행해지는 것이었다.
한편, 승선의 직능으로 가장 중요한 것이 왕명을 출납하는 일이었다. 왕명의 하달은 반드시 승선을 거쳐 이루어졌는데, 이 때 주10의 형태로 승선이 국왕의 의사를 대변하는 경우가 많았다. 이 때문에 승선을 용후(龍喉) 또는 후설직(喉舌職)이라 부르기도 하였다. 또한, 국왕에게 올라가는 주11 · 소문(疏文) 및 모든 품달사항은 승선을 거치도록 되어 있었다. 이 과정에서 승선은 안건의 품달 여부를 결정하고, 서명하는 권한을 가지고 있었다.
이 밖에 직숙(直宿)이라 하여 궐내에서 숙위하는 것도 승선의 직무 가운데 하나였다. 그리고 국왕의 측근으로서 간쟁(諫諍)이나 전주(銓注)에 간여하거나, 의례(儀禮) 및 궁중의 주12를 주관하기도 하였다.
의의와 평가
고려시대의 중추원은 정치적으로 왕권을 강화, 안정시키는 역할을 하였다. 고려 전기의 문벌귀족사회에서는 왕권이 위축될 소지가 많았다. 따라서 귀족의 권한을 중서문하성과 중추원의 분리와 상호견제를 통해 약화시키고, 상대적으로 왕권을 강화하려 했던 것이다.
중서문하성의 재신과 중추원의 추밀은 관품상 엄연한 상하관계에 있어 재신이 추밀의 상위직이었지만, 고려의 정치제도는 재추의 합의를 통해 주요한 정책들을 결정하도록 되어 있었다. 즉 재신과 추밀은 각기 도병마사의 판사와 사가 되었고, 주13의 사와 부사가 되어 중요안건을 회의하였다. 또한 실무관서인 상서 6부의 판서와 상서를 각각 겸하고 있으면서 서로 협의해 실무를 처리했던 것이다.
따라서, 추밀은 사실상 재신과 동등한 자격으로 국가정책의 결정에 참여했으며, 이는 결과적으로 재신과 추밀의 상호견제와 이로 말미암은 재상권의 분화를 의미하고, 그것은 곧 왕권의 강화와 연결되었다.
한편, 중서문하성과 중추원이 모두 이원적 구조로 이루어져 있었고, 그 하급관원인 성랑과 승선이 왕권과 밀착되었던 점도 재추를 견제하기 위한 제도적 장치로 보인다. 이와 같이, 고려시대에는 재신과 추밀의 분리와 상호견제, 그리고 합의제 등 정치제도를 마련해 귀족사회에서 위축하기 쉬운 왕권을 강화하고 귀족세력과의 균형을 모색했던 것이다.
고려에서 중추원을 설치한 근본적인 이유도 바로 여기에 있었던 것으로 평가된다. 그러나 고려 후기에 이르러 정치와 사회의 혼란으로 합의제가 제구실을 하지 못하고, 도당(都堂)의 기능이 대폭 강화됨으로써 권력의 분산을 통한 왕권의 안정이라는 본래의 의도가 실패로 돌아가게 되었던 것이다.
참고문헌
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『태조실록(太祖實錄)』
『정종실록(定宗實錄)』
『태종실록(太宗實錄)』
『세종실록(世宗實錄)』
『세조실록(世祖實錄)』
『경국대전(經國大典)』
『조선초기(朝鮮初期)의 군사제도(軍事制度)와 정치(政治)』(민현구, 한국연구원, 1983)
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｢고려도당고(高麗都堂考)｣(변태섭, 『역사교육(歷史敎育)』11·12합집, 1969 ; 『고려정치제도사연구(高麗政治制度史硏究)』, 일조각, 1971)
｢高麗初期の官吏制度-とくに兩府の宰相について-｣(周藤吉之, 『東洋大學大學院紀要』11, 1974 ; 『高麗朝官僚制の硏究』, 法政大學出版局, 1980)
주석
