발해는 당나라의 정치제도를 본떠서 중앙에 3성(省), 6부(部), 1대(臺), 7시(寺), 1원(院), 1감(監), 1국(局) 등의 관청을 두고 각 관청에는 관리를 두었는데, 승은 사장시(司藏寺)·사선시(司膳寺)의 차관직에 속한다.
사장시는 재물의 보관과 무역을 관장하던 기구로서 장관인 영(令) 1인과 차관인 승 1인을 두었고, 사선시는 궁중의 술과 음식을 관장하던 기구로서 역시 영 1인과 승 1인을 두었다. 이들 승은 각기 당나라 태부시(太府寺)·광록시(光祿寺)의 소경(少卿)에 해당한다.