경상남도 김해 출신으로, 배재고등보통학교를 졸업하고 일본 마쓰에고등학교〔松江高等學校〕를 거쳐 1939년 교토대학〔京都大學〕 법학부에 입학해 정치학 전공으로 1941년에 졸업하였다.
해방 이후 1948년 9월 부산대학교에서 교수생활을 시작하여, 1951년 동아대학교로 옮겼다가 1952년 서울대학교 법과대학 조교수로 임명되어 1959년 6월까지 재직하였다. 그 뒤 경희대학교·건국대학교·국민대학교 강사를 거쳐 1966∼1982년 성균관대학교에서 교수로 재직했다.
1967년 학술원 회원에 피선되었고, 한국행정학회 회장, 한국정치학회 회장을 지냈다. 학문적 업적은 행정학·정치사상사·정치이론에 두루 걸쳐 있다. 국내에서 처음으로 행정학을 강의했고, 1956년 우리나라 최초의 행정학 개설서인 『행정학』을 발간했다. 서울대학교 행정대학원 창설에도 많은 노력을 기울였다.
한편, 정치사상사는 일찍부터 관심을 표명한 분야였으며, 2,000매에 가까운 유고(遺稿)를 남겼다. 정치이론 분야에서는 국가권력과 관료제에 대해 관심을 나타냈는데, 그의 정치학이 행정학과 관련을 맺을 수밖에 없었던 이유를 여기에서 찾아볼 수 있다.
저서로는 『정치학』(1955), 『근대정치사상사』(1955), 『행정학』(1956), 『지방자치론』(1959), 『정치사상가평전』(1976) 등이 있다.