경찰 (警察)

법제·행정

제도

정의

국민의 생명과 재산보호 및 공공의 안녕과 질서유지를 위하여 국민을 계몽, 지도 또는 명령, 강제하는 국가의 특수행정작용.

개설

현대국가에 있어 경찰개념은 보통 형식적 의미와 실질적 의미로 구별하여 파악되고 있다. 형식적 의미의 경찰은 제도상의 경찰을 뜻하는 것으로, 실정법상 보통 경찰행정기관에 의하여 관장되는 모든 행정작용을 의미한다.

이러한 형식적 의미의 경찰 가운데는 성질상 경찰이라고 볼 수 없는 것이 있는가 하면, 일반행정기관의 소관에 속하는 행정작용 중에도 실질적 의미의 경찰작용이 적지 않다.

그러므로 형식적 의미의 경찰의 범위를 어디까지로 할 것인가 하는 문제는 오로지 그 나라의 입법정책에 속하는 것이라 하겠다. 우리나라의 「경찰관직무집행법」에는 경찰의 임무가 ‘국민의 자유와 권리의 보호 및 사회공공의 질서유지’로 규정되어 있는바, 이로 비추어볼 때 우리나라에서의 형식적 의미의 경찰은 다음에 볼 실질적 의미의 경찰개념과 크게 다를 바 없다.

한편, 실질적 의미의 경찰은 특정한 국가의 실정법 질서나 일정한 행정기관의 소관사항보다는 학문적인 면에서 고찰된 경찰의 개념이다.

이는 행정작용 전체 중에서 경찰작용이 일반적으로 지니는 공통적인 법적 성격을 추상한 것으로, 이때의 경찰은 직접 사회공공질서를 유지하기 위하여 국가의 일반통치권에 의거하여 개인에게 명령, 강제하는 작용을 가리킨다.

이러한 실질적 의미의 경찰은 그 목적과 수단 및 권력의 행사를 기반으로 한다는 점에서 다른 행정작용과 구별될 수 있는 특성을 가지고 있다.

우리나라에서의 경찰은 행정안전부의 한 기능으로 되어 있는바, 법상으로의 최상급 경찰행정관청은 행정안전부 장관이며, 행정안전부 장관의 직접적인 보조기관으로 행정안전부 차관과 경찰청장이 있다.

제2차적인 경찰관청으로는 시·도의 시장 또는 도지사가 있는데, 이의 보조기관으로는 경찰국장이 있다. 또한, 일선 경찰관청으로는 경찰서장이 있으며, 그 밑의 경찰조직은 집행기관에 해당된다.

한편, 경찰의 의미에 있어 경찰업무를 위탁받아 행하거나 경찰력이 불충분할 때 이를 대행하는 경우도 경찰이라 부를 때가 있다.

즉, 경찰업무의 민간위탁형식으로 인정되고 있는 제도를 청원경찰이라 부르며, 비상사태의 발생으로 인하여 경찰병력만으로는 치안의 유지가 어려운 경우에 「헌법」 및 「계엄법」 등의 규정에 따라 군대가 경찰업무를 수행하는 것을 계엄경찰 또는 비상경찰이라 부른다. 그러나 경찰의 주된 임무는 치안행정이다.

경찰제도의 변천

고려~한말의 경찰

우리나라에서의 경찰행정실시는 고려시대부터인 것으로 추정된다. 그러나 고려시대에는 경찰작용은 있었으나 조직이 아직 독립되지 못하고 6부에 각각 분산, 혼입되어 각 부의 업무와 불가분의 기능을 유지하였다.

그 당시는 경찰행정과 군사행정의 개념이 혼용되었는데, 중앙에서는 병무에 이군육위를 두어 군사행정과 함께 경찰행정도 관장하였다. 또한, 사법경찰은 형부에서 관장하였으며, 일부 특수경찰업무는 중추원·순마소·어사대·삼별초에서도 담당하였다.

한편, 지방은 지방장관인 지주사(知州事)·부사(府使)·현령 등이 일반 지방행정업무와 함께 경찰·사법·군사·세정(稅政) 등 국가지방행정의 전부를 통합, 관장하였다.

조선시대의 경찰기관은 일원화되지 않고 다원적이었다.

즉, 국가행정기관은 각기 그 소관업무에 위배되는 사항을 스스로 단속, 처벌하는 권한이 부여되었으므로 각 관아가 거의 경찰기관이었다고 할 수 있다. 그것은 당시의 행정이 오늘날과 같은 국민봉사 및 국민복지 경찰행정으로서의 기능은 미비하였으며, 주로 단속행정이었다는 데서 이해할 수 있다.

특기할 만한 중앙경찰기관으로는 형조와 의금부·사헌부·한성부의 위장과 부장이 있었다. 지방에서는 각급 지방행정의 장인 관찰사·부윤·부사·목사·군수·현령·현감 등이 지방행정과 사법업무 일체를 관장하였으므로 행정경찰과 사법경찰 또한 이들의 전권하에 있었다.

특히, 도 등 각급 지방관청에는 중앙의 6조와 같은 6방(房)이 있었다. 그리고 포도청이 설치될 때까지는 병방과 형방에서 경찰사무를 분담한 듯하며, 지방에 배치된 병영(兵營)·수영(水營)과 진영(鎭營) 등 군기관과의 관계는 일정하지 않았다.

즉, 태조 때는 민정(民政)과 병정(兵政)이 구별되었으나 태종 이후 관찰사가 병마절도사를 감독하게 되어 병권을 아울러 장악하게 되었으므로 지방치안의 책임도 지방장관에게 있었다. 조선시대의 전문적 경찰기관으로는 포도청·암행어사가 있었으며, 특수경찰작용으로는 야간의 통행을 제한한 야금제(夜禁制)와 호패제가 있었다.

조선 말기로 접어들어서는 1876년의 강화도조약을 계기로 서양 제국과의 국교를 맺게 되어 정치·경제·사회·문화 등 여러 영역에 서양의 근대사상과 제도가 물밀듯이 들어왔다. 우리나라의 근대경찰의 이념과 제도도 이때 도입되어 우리나라 경찰사상 획기적인 신기원을 이루었다.

그리하여 1894년(고종 31) 7월 「경무청관제직장(警務廳官制職掌)」 및 「행정경찰장정(行政警察章程)」에 의거 좌·우 포도청이 폐지되고 서울에 경무청이 창설되어 내무아문(內務衙門)의 관할에 속하게 되었으며, 다음해 1895년 칙령 제85호로 「경무청관제」를 제정하였다.

또한, 1906년 2월 칙령 제8호로 「경무청관제개정건」을 반포함으로써 수도경찰제도가 확립되었다. 이리하여 최고 경찰관청은 내부대신(內部大臣)으로, 내부에 경무국을 두어 행정경찰·교통경찰, 각 항만·시장 및 지방경찰과 도서출판·위생경찰 업무 및 감옥업무를 관장하게 하였다. 아울러 서울 경무청장인 경무사와 지방경찰의 장인 관찰사와 경무관을 감독하며 전국경찰을 관할하였다. 지방의 경찰관청은 도의 관찰사로서 전국 13개 도에 경찰부 경무서를 설치하였고, 관찰사는 경무관의 보좌로 내부대신의 지휘·감독을 받아 경찰업무를 수행하였으며, 그 직무범위 내에서 도령(道令)을 발할 수 있었다.

이는 그 당시 경찰의 목적과 직무가 이미 근대경찰의 면모를 갖추었음을 나타내는 것이다. 1900년 6월 「경부관제」의 실시로 경찰행정이 내부에서 독립, 내부와 동등한 경부가 설치되어 경부대신이 전국 경찰업무를 전담하고 경찰리를 지휘, 감독하였다.

그러나 신설된 경부는 창설된 지 1년여에 불과한 1902년 2월에 폐지되었으며, 경찰관제는 다시 1900년 6월 이전으로 복귀되었다. 1907년 7월 칙령 제1호로 「경시청관제」가 공포됨으로써 서울의 경무청이 폐지되고 경시청이 설치되었으며 산하의 경무서는 경찰서로, 경무분서는 경찰분서로 개편되었다.

지방도 경찰부 경무서를 폐지하고 경무부를 두었으며, 산하의 경무서와 그 분서 대신에 경찰서(95개소)를 두어 지방분권의 새로운 제도를 채용하였다.

서울의 경시청은 경시총독을 두고 내부대신의 지휘·감독을 받아 경찰업무를 수행함은 경무청시대의 경찰리와 다를 바 없으나, 감옥업무가 분리, 제거되고 황실의 경비와 위생업무가 추가되었다. 또한, 지방의 경찰부는 경시를 부장으로 하여 경찰·위생·민적(民籍)·이민(移民)에 관한 업무를 관장하게 하였다.

1910년 6월 24일 ‘한국의 경찰사무위탁에 관한 각서’가 한일간에 조인, 성립되어 우리나라 경찰제도를 새롭게 개선하고 우리나라 재정의 기초를 공고히 한다는 미명하에 일본은 한국경찰업무를 일본 통감부에 위탁하였다.

한국경찰사무위탁을 통하여 우리나라 경찰권을 완전히 장악한 일본은 6월「통감부경찰관서제」를 공포하여 중앙의 통감부 직속하에 경찰통감부, 각 도에는 경찰부를 두고 정부의 지방행정기관과 독립시켰다.

통감부 경찰제도의 조직을 살펴보면, 경무총장은 한국에 주둔하는 헌병사령관으로서 임명하고, 각 도의 경무부장은 각 도의 헌병대장으로서 임명하였으나, 서울만은 경무총장이 직접 관할하였다.

이처럼 헌병경찰은 8월 우리나라에 대한 강점이 강행될 때 침략경찰의 구실을 다하더니 국권침탈과 함께 통감부경찰도 자취를 감추었다.

당시의 경찰은 일본인 1,708명, 조선인 3,325명, 헌병 2,500명, 헌병보조원 4,719명이었다. 이러한 통감부경찰은 일본의 우리나라 강점을 위한 제국주의적 야망 실현의 제1단계라고 볼 수 있다.

일제강점기의 경찰

이 시기의 경찰제도는 식민지 탄압정치를 위한 제도였다. 1910년 10월 일제에 의한 우리나라의 침탈이 강행되자 일본 통감부는 폐지되고 조선총독부가 설치되었으며, 통감부 경찰관서는 조선총독부 경찰관서로 개칭되었다.

아울러, 경찰제도를 무단통치를 위한 헌병통합제도로 단행하였다. 이 헌병·경찰통합제도는 그 뒤 10여 년 동안 계속되었는데, 일제는 그들의 탄압정치를 위하여 경찰·헌병의 관할구역 및 직원배치방법의 변경, 경찰관서제의 개정, 경기도 경찰부의 독립, 경찰관의 양적 증강, 관할구역의 정리, 각종 법령의 반포 및 경찰시설개조 등의 제반조처를 단행하였다.

이 시대는 이른바 무단정치라고 칭해지는 헌병경찰의 권력지배시대이다. 그 뒤 제1차세계대전 이후 3·1운동 등을 계기로 통치방법을 바꾸어 1919년 「조선총독부관제」를 개정함으로써 경무국을 설치하고 경찰관서제를 폐지하였다.

또한, 지방관제도 개정하여 지방경찰권을 도지사에게 예속시키고 헌병을 경찰집행기관에서 제외하여 경찰사무를 경찰관서 단일체제로서 전담하는 보통경찰제로 변경하였다.

이리하여 중앙에는 총독부에 경무국을 두어 경찰 및 위생사무를 분장하였으며, 도에는 제3부(뒤에는 경찰부)를 두어 부장은 도사무관으로서 명하고, 각 부·군에 경찰서를 설치하여 경시와 경부로서 서장을 보하였다.

미군정시대의 경찰

1945년 8월 15일 광복 이후 1948년 8월 15일까지 3년간은 미군정하의 시기이다. 이 시기의 경찰조직은 1945년 10월 군정청에 경무부(The Police Bureau)을 창설하고, 그 밑에 관방총무과·공안과·수사과·통신과를 두었다.

그리고 지방에는 각 도지사의 휘하에 경찰부장을 두고, 그 밑에 경무과·보안과·형사과·경제과·정보과·소방과(경기도에 한함) 등 6과 내지 7과를 설치하였다. 이 날은 바로 국립경찰의 창립기념일로서 지금까지 기념되고 있다.

같은 해 12월 지방의 도지사 산하에 있던 경무부가 도지사로부터 분리, 독립하여 경찰부로 격상되고 1946년 1월 군정경(軍政警) 제23104호로써 중앙의 경무국을 경무부로 확대, 개편시켰다.

이와 같은 기구확대의 추세는 각 도의 경찰부를 관구경찰청(管區警察廳)으로 개편하고, 다시 경무총감부(警務總監府) 3개 소가 서울·대구·전주 등지에 설치되고, 중앙의 경무부 휘하에도 신설되어 경찰조직은 최고로 확대되고 계층도 다양해졌다.

미군정하에서는 경찰의 민주화를 최대의 과제로 하였는데, 경찰대검(警察帶劍)의 폐지와 경찰봉 휴대 실시, 여자경찰관의 등장, 경찰서장의 즉결처분제 폐지, 경제경찰 폐지, 위생경찰사무의 이관, 치안관제도의 창설 등은 그 대표적 예라 할 수 있다.

국립경찰시대의 경찰

1948년 대한민국 정부가 수립되면서 우리나라의 정치제도는 민주공화국 체제를 채택하였으나, 전통적인 정치문화에 뿌리를 박고 있는 우리의 정치생활과는 다소 거리감이 있었으며, 그 수용과 정착화에는 상당한 시간이 필요하였다.

특히, 정부수립 당시의 극심한 정치적 혼란과 사회적·경제적 불안은 크나큰 국가적 위기를 야기하였다. 이 시기에 있어서 법질서 및 치안유지는 급선무였으며 당면한 제1과제였다. 그리하여 경찰행정의 목표도 국립경찰 초기의 ‘봉사와 질서’라는 강령이 실제로는 기본적인 통치질서의 유지에 치중하게 되었다.

중앙에는 내무부 산하에 치안국이 설치되고 지방에는 시·도(지사) 산하에 경찰국이 설치되었다. 경찰국 밑에는 경찰서를 두었다. 일반행정기관에서 분리되어 있던 경찰이 내무부와 도지사 산하에 예속됨에 따라 경찰기구는 대폭 축소되었다.

아울러, 각 관구경찰청을 도명(道名)으로 환원, 호칭하게 하는 동시에 각 구 경찰서도 소관 지방명으로 개칭하였으며, 치안국에 소속되어 있던 경제과·소방과·여자경찰과를 점차로 폐지하는 한편, 대통령 관저와 중앙청 경비를 위하여 경무대 경찰서를 설치하였다.

그러다가 6·25전쟁 발발 직전에는 지리산지구 특별경비대를 설치하여 지리산지구를 중심으로 공비를 토벌하는 한편, 각 시·도경찰국 보안과에 비상경비사령부를 설치하여 경비·작전·동원·무기에 관한 사항을 관장하게 하였다. 6·25전쟁 이후 경찰조직은 완전히 전투경찰체제로 통합되어 부국장제도와 보급과 및 경찰병원이 설치되는 등 비상사태에 대처하기 위한 기구상의 개편이 있었다.

그 뒤 전시경찰은 1953년 휴전(休戰)이 성립되자 서남지구 전투경찰대사령부를 남원에 설치함으로써 국민형성기의 경찰조직은 봉사기능보다도 질서기능에 중점을 두게 되었다.

특히, 이 시기에 있어서 경찰은 위생·철도 등 조장행정업무(助長行政業務)를 담당하였다.

1951년 12월 국회경비와 국회의원 호위 사무를 일원화하기 위하여 서울특별시 경찰국 밑에 국회특별경비대를 설치하여 1952년 7월 발췌개헌과 1954년 11월 사사오입개헌 당시 경찰력이 동원되는 등 국립경찰이 정치에 이용되기 시작하였다.

1953년 7월 휴전성립 이후 사회공공의 안전과 질서를 유지한다는 본연의 경찰임무를 지향할 목표 아래 내외의 경비를 위한 해양경찰대를 창설하였다. 또한, 경찰의 내적 충실을 기하기 위하여 경찰항공대·경찰의장대·국립과학수사연구소를 설치하였다.

한편, 경찰행정의 민주화와 능률화를 위한 노력은 예방경찰의 강화, 대공사찰의 강화, 경찰관 재교육, 경찰장비의 강화, 과학수사의 강화 등의 몇 가지 기본방침을 수립하고 연차적으로 경찰력을 축소하여 치안기능을 정비하였다.

그리고 1954년 1월 경찰사무정비위원회를 설치하여 경찰관계 제반예규·통계문서 정비, 그리고 사무의 간소화·표준화를 통한 경찰행정질서의 확립에 상당한 진척을 보였다.

이와 같은 경찰관계법령의 통폐합과 함께 1953년 12월「경찰관직무집행법」을 제정하여 경찰직무의 표준을 규정하였다.

1954년 4월 「행정대집행법(行政代執行法)」을 제정하고, 일제강점기의 「경찰법처벌규칙」을 폐지하는 대신 「경범죄처벌법」을 제정하였다. 1955년 4월 「경찰순열규정(警察巡閱規程)」·「경찰관점강규정(警察官點强規程)」을 개정하였으며, 같은 해 7월 「경찰공제조합규정」을 제정함으로써 경찰행정의 능률화를 기하였다.

그러나 1955년의 정부기구 간소화시책이 있었을 때 국회에서 경찰중립화를 위한 공안위원회의 설치문제가 제기되어 정치적 중립화의 의제가 토의되었으나, 자유당의 정치적 목적에 따라 실현되지 못하였다.

제1공화국 말기 과두정치기(寡頭政治期)의 정치적·사회적 시련은 경찰행정의 정치적 중립화와 민주화·능률화를 위한 노력에 별다른 진전을 가져오지 못하였다. 제1공화국 말기는 경제발전보다는 몇몇 위정자에 의한 정권유지에 전념한 정책지향에 따라 경찰은 대공투쟁·대야당투쟁 등 경찰 외적인 면에 이용당하였다.

그러나 경제복구기의 경찰관계법령의 정리에 힘입어 1959년의 기획계(企劃係) 신설은 경찰장비의 현대화, 법제의 정비, 조직관리의 합리화를 위한 경찰행정의 민주화와 능률화에로 약간의 진전을 보이기도 하였다.

경찰행정의 이와 같은 근대화 노력은 제1공화국 말기의 경찰국가적 통치구조로 인하여, 과도정부의 가장 주요한 임무는 정치적 중립을 보장하는 민주경찰제도를 재편성하는 일이었으나, 독재정권의 전위대(前衛隊) 구실을 담당하여 민원의 초점인 경찰의 사기는 극도로 위축되었으며, 그 기능 또한 충분히 발휘되지 못하였다.

1960년에 일어난 4·19혁명은 세대교체라는 거센 사조와 정신적 주체성에 대한 추구라는 근대화사상으로 발전할 수 있는 원동력을 가져다 주었다. 그러나 민주당 정부 때 경찰의 정치적 중립화의 명제가 제2공화국헌법에 명문화되기에 이르렀으나, 민주당 정부의 소극적인 태도로 구체화되지 못하였다.

결국, 민주당 정부의 부실한 시간관리로 인하여 5·16군사정변이라는 정치적 대변혁이 초래되었는 바, 조국근대화라는 국가목표의 달성과정에서 속출될 사회적 역기능 현상의 출현에 따라 경찰행정면에서도 새로운 변화가 요청되었다.

이와 같은 행정발전을 위한 군사혁명정부의 공헌은 관리적 접근방법의 도입 및 이의 적극적인 운용으로 나타났으며, 급증되는 경찰수요에 대처하기 위한 경찰제도의 확립과 경찰의 정치적 중립화를 당면 목표로 하였다.

이에 따라, 경찰행정도 경찰 본연의 임무를 수행하도록 하여 정실적 인사의 배격을 통한 과학적 인사관리, 반공체제의 재정비강화, 사회질서의 확립 등을 위하여 계(係)로 설치되었던 기획계가 기획심사과로 승격되었다.

2년여에 걸친 군정이 끝나고 민정이양 후인 제3공화국시대에는 정치체제의 변혁에 중점을 두었는바, 이 시기에는 국가목표를 조국근대화에 둠으로써 경제적으로는 고도성장을 이룩하였으며, 경찰행정에 있어서도 제도면과 관리면에 큰 변혁을 초래하였다.

경찰장비의 개선, 법제의 정비, 문서관리행사의 통제, 보고의 간소화, 권한의 위임, 사무분장, 카드작성제, 근무평정제 등 많은 개선을 이룩하였다.

경찰조직에 있어서도 치안국장을 보좌하는 치안감사관·행정연구관·공안연구관 등 3개의 담당관제를 신설하고, 직속기관으로 해양경찰대를 신설하였으며, 1972년 10월유신 이후에는 치안국을 치안본부로 개편, 본부장의 직급이 차관급으로 격상되고, 부장이 정부위원인 제1·2·3부가 신설되고, 작전과·해상보안과를 신설하였으며 정보과를 1·2과로 분리시켰다.

경찰발족과 기구개편

경찰청법 제정

광복 직후 1945년 10월 25일 미군정청 소속으로 창설된 경찰(당시는 경무부)은 1948년 8월 15일 정부수립 때 내무부 치안국으로 격하되었다. 1948년에 중앙에는 내무부 산하에 치안국이, 지방에는 시·도(지사) 산하에 경찰국이 설치되고 경찰국 밑에 경찰서를 두었다.

1955년 당시 치안국 체제로는 6·25전쟁 직후의 혼란한 사회질서 유지가 곤란하여 대통령 직속하에 경찰위원회를 두는 경찰법안이 정부안으로 마련되어 국무회의의 회부단계에서 중지되었다. 제2공화국 헌법제정시에는 자유당에 의한 경찰의 정치적 중립을 헌법에 명시하였다.

1960년 6월 15일 국회를 통과한 「헌법」 제75조 2항은 행정 각부의 조직과 직무범위는 법률로 정하고 그 법률에 경찰의 중립을 보장하기에 필요한 기구에 관하여 규정하도록 하고, 정부조직법에도 경찰의 중립을 명문화하여 1960년 6월 국회 경찰중립화 법안·기초 특별위원회에서 마련한 경찰법안이 공청회를 거쳐 법제사법위원회까지 통과되었다.

그러나 내무부 경찰행정개혁심의위원회에서도 1960년 1월부터 경찰조직법을 연구하여 국회안에 대한 수정안까지 마련하였으나 결국 5·16군사정변으로 백지화되었다. 그 뒤 경찰의 중립화를 위한 공안위원회의 설치문제가 자주 거론되었으나 실현되지 못하였고 5·16군사정변 이후 내부조직 정비와 운영개선이 꾸준히 추진되었다.

1969년에는 「경찰공무원법」이 제정되어 공개채용·신분보장·정년제 등이 확립되었다. 1974년 12월「행정조직법」의 개정으로 내무부 치안국이 치안본부로 승격되어 치안본부장으로 명칭이 바뀌고 차관급 대우가 부여되는 등 경찰발전의 계기가 되었으나 경찰은 이에 만족하지 않고 꾸준히 내무부로부터의 독립, 수사권독립 등을 계획하고 경찰청 승격을 추진하였다.

경찰중립화 방안이 본격적으로 추진된 것은 1988년 6·29선언 이후였다. 1988년 10월 24일통일민주당(統一民主黨)이 경찰중립화를 위한 경찰법안을 최초로 발의한 뒤 같은 해 11월 25일 평화민주당(平和民主黨)이, 1989년 5월 10일에는 민주공화당(民主共和黨)이 각각 독립방안을 발의하였고, 1989년 11월 30일에는 세 야당과 합의하에 단일방안을 내놓게 되었다.

정부와 여당도 1988년 5월 13일 발족된 행정개혁위원회의 「정부조직 개편과 행정제도의 건의·입안」에 경찰의 중립성 보장을 위한 논의를 포함시켜 1989년 8월 22일 「경찰의 중립성 보장방안」을 확정하고 이를 토대로 1989년 10월 12일 경찰법안 초안이 작성되었다.

① 경찰조직: 첫째, 내무부장관의 보조기관으로 되어 있는 치안본부를 내무부장관 소속하의 외청인 경찰청으로 하고 경찰청장 및 차관을 두고 각각 치안총감 및 치안정감으로 보하도록 하였다. 둘째, 경찰청장은 경찰위원회의 동의를 얻어 내무부장관의 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임명하도록 하였다.

셋째, 경찰의 인사·예산·장비 등에 관한 사항 등을 심의, 의결하기 위하여 내무부위원 7인(임기 3년)으로 구성되는 경찰위원회를 두되 위원중 2인은 법관의 자격이 있는 자로 하도록 하였다. 넷째, 경찰위원회의 의원은 내무부장관의 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임명하며 위원장은 위원 중 대통령이 임명한다.

② 지방경찰조직: 첫째, 시·도지사 소속하에 지방경찰청을 설치하며 청장은 치안정감·치안감·경무관으로 보하도록 하였다. 둘째, 지방경찰청장 및 해양경찰청장은 경찰청장의 지휘 감독을 받아 소관사무를 담당하도록 하였다. 셋째, 지역특성에 알맞은 치안행정을 수행할 수 있도록 시·도지사 소속하에 치안행정협의회를 설치하였다.

넷째, 지방경찰청장 소속하에 경찰서를 설치하고 서장은 총경으로 보하며 지방경찰청장의 지휘 감독하에 업무를 수행하도록 하였다.

③ 외청으로의 독자적인 기능부여: 첫째, 경찰청장은 일선서장인 총경의 전보권과 경정 이하의 임용권을 행사하도록 하였다. 둘째, 또한 치안 시책의 입안 및 시행, 인력·예산·장비·경찰력 운영을 독자적으로 하도록 하였다. 셋째, 내무부장관은 그 정치적 책임에 상응하는 지휘권만 행사하도록 하였다.

경찰청으로의 개편

1991년 5월 31일에 경찰기본법인 「경찰법」이 제정되어 경찰의 조직·기능·운영에 새로운 기틀을 마련하게 되었다. 이 법에 의하여 내무부의 외부로서 경찰청이 설립되었으며 시·도 단위에 지방경찰청이 설립되었고 경찰행정의 의사기관으로서 경찰위원회가 설치되는 등 변혁을 이루었다.

「경찰법」제정에 따라 경찰청의 하부조직 및 구체적인 사항을 대통령령으로 규정하기 위하여 1991년 5월 15일 경찰청 발족 추진계획을 수립하고 우선 경찰청을 개편방침을 세웠다.

첫째, 중앙은 기획·조정·통제 기능의 강화로 독자적인 관리체제를 구축하고 업무의 전문성과 효율성을 높일 수 있도록 대국 대과로 개편하였다. 둘째, 지방은 국민의 일상생활 보호와 사회안녕 질서를 확보할 수 있도록 지방경찰청의 위상과 일선 치안역량을 보강하였다.

셋째, 직무대행과 참모조정의 기능 강화를 위하여 차장제를 도입하였다. 넷째, 경찰위원회와 치안행정협의회의 효율적인 운영으로 민주경찰청상의 구현과 지방화시대에 부응하는 경찰로의 발족, 도모 등이었다.

1991년 7월 23일과 31일 각각 경찰청과 그 소속기관 등의 직제, 그리고 경찰위원회규정이 공포되었는데, 이는 당시의 사회적 분위기 및 경찰조직 내의 응집된 노력의 결과이다.

당시 경찰조직으로서는 독립관청으로서의 경찰의 염원인 정치적 중립을 획득할 수 있는 절호의 기회를 맞이하였으나 내무부를 비롯한 각 부처의 반발 등으로 현 경찰조직체제에 만족하여야 하였다.

다만 경찰위원회의 발족은 그 동안 우리나라의 가장 큰 문제로 대두되었던 경찰의 정치적 중립성을 보장하기 위한 첫걸음이 되었고 경찰조직 내부 지휘체제의 일원화는 경찰조직 개혁에 중요한 의미를 부여하였다.

경찰기구 개편

경찰청은 구 치안본부의 16부 46과(직제 40과)를 1차장 4관 7국 5심의관 9담당관 32과로 개편하였는데 그 주요 내용은 다음과 같다.

① 기획관리실에 경무·방범·형사·경비·정보·보안국을 두고 실장과 국장은 치안감으로 하되 방범·교통국장은 경무관(통신관리실 경무관)으로 하였다. ② 청장 밑에 공보관을, 차장 밑에 감사관을 두고 직무범위가 넓은 형사·경비·정보 국장 밑에 심의관(정무관 각 1인)을, 보안국장 밑에 2인(보안·외사)을 두었다.

③ 기획관리실과 각 국에 2∼7개 과(총경)를 두었다. ④ 조정관·부장·과장 체계를 국·과 체제로 개편, 계층구조의 한 단계 감축으로 의사결정의 신속을 도모하였다.

직속기관으로는 해양경찰청(1991)에 기동방제단을 설치하여 국제교류 증대에 따른 해양오염 방제를 구축하였으며 정비창을 신설하여 4부 1창 11과 1담당관으로 기구가 개편되었다. 부산·목포·제주 해양경찰서의 경비통신과를 경비과와 통신과로 분리, 시설하였다. 경찰대학(1972)은 학생대(총경)를 학생지도부(경무관) 및 학생과(총경)로 개편하였으나 다른 교육기관과 경찰병원을 종전대로 운영하였다.

내무부장관 직속하에 치안정책보좌관(경무관)을 설치하여 경찰행정이 정책조정, 지원관리 및 지방행정과의 협력체제를 유지토록 하였다.

과학수사연구소는 경찰청과 그 소속기관 등에 직제가 제정되면서 종전의 치안본부 직속기관이었던 것이 경찰청 직속기관으로 되지 못하고 내무부장관 직속기관으로 소속이 바뀌게 되면서 경찰 수사업무의 효율성이 저하 되었으나 치안여건의 변화에 능동적으로 대처하며 경찰수사의 과학화를 추진하기 위하여 감정기능의 보강과 정책개발기능의 신설로 종전 7과에서 2부 7과 3실로 개편되었다.

서울지방경찰청은 6담당관 14과 1차장 7부 2담당관(총경) 17과 7광역대로 개편하였고 치안감 차장 1인과 경무·방범·형사·교통·경비·정비·정보·보안부를 두고 부장을 경무관으로 하고 청장 밑에 공보담당관, 차장 밑에 감사담당관과 광역대를 두고, 각 부에 2∼3개 과(총경)를 두었다.

4개 기동대(총경)를 통괄하기 위하여 기동단을 설치하고 단장을 경무관으로 하였다. 광역시·도 지방경찰청은 지방화시대에 부응하고 일선 치안력의 효율적인 운영을 위하여 부산·경기·충청·전남과 같이 치안수요가 과다하고 청장의 지휘폭이 광범위한 대구·경남 지방경찰청장의 직급을 치안감으로 조정하고, 치안감인 청장 밑에 경찰관인 차장을 두되, 부산·경기 청에는 각 2인, 그 나머지 청(대구·충남·전남·경남)에는 각 1인을 두었다.

경찰서는 6대 도시 및 경기 8개 소의 경찰서에 교통과(69개), 외근계 미설치서(104개)에 외근계를 설치하여 방범기능을 보강하고 안보과를 방범과로, 대공과를 보안과로, 정보3계를 안보계로 각각 명칭을 변경하였다.

또한 경무과 전경관리 업무를 경찰과로, 경비과 통신계를 경무과로 각각 이관하고 교통사고처리 업무를 교통계에서 통합하여 일원화하는 한편 치안수요가 과중한 지역에 10개 경찰서와 46개 지·파출소를 증설하였다.

경찰위원회 신설

「경찰법」 제5조를 설치를 근거로 설치하게 된 경찰위원회는 출범 당시 야당이 일본의 국가공안위원회와 같은 성격의 중립성이 보장된 경찰관리기관으로서 경찰위원회제도의 도입을 주장하였다.

그러나 경찰업무의 성격에 의한 제한 통치체제와의 모순과 자치경찰제도의 미도입 등의 문제점이 지적되어 경찰의 상급기관이 아닌 내무부 소속으로 설치된 경찰청의 심의·의결기구로서의 모양을 갖추게 되어 미국이나 일본의 경찰위원회와는 거리가 있게 되었다.

「경찰법」(1991.5.31. 법률 제4639호) 제9조와 「경찰위원회 규정」(1991.7.23. 대통령령 제13432호)에 명시된 대로 경찰의 인사·예산·장비·통신 등에 관한 주요 정책 및 경찰업무 발전에 관한 사항, 인권옹호와 관련되는 경찰의 운영, 개선에 관한 사항, 경찰업무 외에 중요하다고 인정하여 위원회에 부의한 사항을 심의·의결을 통하여 경찰행정의 합리성과 공정성을 확보하고 경찰행정의 대국민 신뢰를 강화시키고자 하는 것이 경찰위원회의 설치 목적이라고 할 수 있다.

경찰위원회는 지난 1945년 광복 직후 3만여 명으로 출범한 국립경찰이 치안본부시대를 마감하고 경찰청으로 승격하기에 앞서 경찰시대의 민주성과 공정성을 확보하여 실질적인 경찰의 독립을 이루기 위해 1991년 2월 국회에서 여야가 국회 추천 2명을 포함시키기로 합의하였다.

그러나 국회에 예속될 우려가 있다는 정부의 반발에 2명의 자격을 법관으로 제한하여 변호사 2명이 포함된 위원장 1인 치관급 상임위원 1인 등 총 7인의 위원으로 최종 구성되었다.

이 때의 경찰제도에서는 경찰행정의 의사기관으로서 경찰위원회를 두고 경찰행정청으로서 중앙에 경찰청 지방에 지방경찰청과 경찰서를 두고 있다. 경찰위원회는 행정안전부 경찰행정에 관한 의사기관으로서 경찰위원회가 설치되어 있다.

경찰위원회를 행정기관으로 하느냐, 의결기관으로 하느냐의 두 가지 중에 우리나라에서는 후자를 택하고 있다. 이점이 전자를 택한 일본의 공안위원회의 경우와 다르다.

경찰위원회는 ① 경찰의 인사·예산·장비·통신에 관한 주요 정책 및 경찰업무 발전에 관한 사항, ② 인권보호와 관련된 경찰의 운영 개선에 관한 사항, ③ 다른 기관으로부터의 업무협조 요청에 관한 사항, ④ 기타 중요한 사항을 심의, 의결한다.

위원회는 위원장 1인 상임위원 1인과 비상임위원 5인으로 모두 7인으로 구성되며 위원은 행정안전부 장관의 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임명한다. 위원 중 2인은 법관이어야 하며 정당인은 위원이 될 수 없다. 위원의 임기는 3년이며 연임될 수 없다.

경찰청은 치안에 관한 사무를 관장하기 위하여 행정안전부 장관의 소속하에 설치되어 있다. 경찰청은 행정안전부의 외청으로서 경찰행정청이다.

경찰청장은 경찰위원회의 동의를 얻어 행정안전부 장관의 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임명한다. 경찰청장은 경찰에 관한 사무를 통괄하고 사무를 관장하며 소속하에 지방경찰청을 두고 지방경찰청 소속하에 경찰서를 두고 있다.

지방경찰청장은 경찰청장의 지휘, 감독을 받아 관할구역 안의 경찰사무를 관장하고 소속 공무원을 지휘·감독한다. 지방경찰청 및 경찰서, 지방경찰청장은 비록 시·도 지사의 소속하에 있지만 시·도의 사무를 처리하는 것이 아니라 (중앙)경찰청의 사무를 지역적으로 분담수행하는 것이다.

또한 시·도 지사의 지휘·감독을 받는 것이 아니라 (중앙)경찰청의 지휘·감독을 받는 것으로 엄밀한 의미에서 자치경찰행정청의 지위를 가지고 있다고 할 수 없다.

시·도에는 지방경찰위원회가 설치되어 있지 않다. 이 점이 일본에 있어서 도·부·현 공안위원회가 설치되어 수도경시청 및 도·부·현 경찰본부가 그 위원회의 관리하에 경찰사무를 처리하는 경우와 다르다.

다만 지방행정과 치안행정의 업무협조 및 기타 필요한 사항을 협의·조정하기 위하여 시·도 지사의 소속하에 치안행정협의회를 두어 시·도 행정의 연계를 도모하고 있다.

이러한 제도하에서는 지방경찰청장과 경찰서장은 국가 경찰조직의 일부일 수밖에 없으므로 우리나라에 있어서는 자치경찰제는 채택되어 있지 않다고 볼 수 있다.

현행 경찰조직(1997년 현재)

① 경찰청은 청장과 차장 및 5관 7국 4심의관 37과로 구성되어 있다.

경찰청장(치안총감), 차장(치안정감), 공보관(공보), 감사관(감찰·감사), 전산통신관리관(기획·관리·전산), 외사관리관(외사1·외사2·외사3), 국에는 기획관리관(기획·예산·법무), 경무국(경무·인사·교육·장비), 방범국(기획·지도), 형사국(심의관·수사·특수수사·형사·조직·감식), 교통지도국(기획·안전), 경비국(심의관·경비·경호·전관·항공), 정보국(심의관·정보1·2·3·4), 보안국(심의관·보안1·2·3·4)이 있다.

② 지방경찰청에는 특별행정기관으로 13개 지방경찰청이 있다. 청장(치안정감)과 차장(치안감)이 있으며 공보관, 감사담당관이 있고, 경무부에는 인사교육과·전산통신과·방범기획과·방범지도과·수사과·형사과·교통안전과·교통관리과·경비1과·경비2과·정보1과·정밀2과·보안1과·보안2과·외사과가 있다.

그 밖에 직할대(지방경찰청)·기동반·101경비단(22특별경호대·국회경비대·종합청사경비대·김포공항경비대·전투경찰 특공대)·경찰서·파출소 등이 있다.

③ 경찰서는 전국에 223개 서와 파출소 3,404개가 있다. 73개 경찰서는 8개 과, 5개 경찰서는 7과, 54개 경찰서는 6과, 91개 경찰서는 5과로 조직되어 있다.

1996년 8월 해양경찰청이 해양수산부로 이관되면서 직제가 개정되어 4부 1창 12과 1담당관으로 조직되었다. 해양경찰청은 12개 청 52개 지서로 구성되어 있었다. 2014년 11월 정부 직제 개편에 따라 국민안전처가 신설됨으로써 해양경찰청은 같은 해 11월 18일까지 업무를 종료하고 폐지되었다. 2014년 11월 19일부로 국민안전처 해양경비안전본부가 새롭게 조직되어 과거 해양경찰청의 업무를 대행하였다. 이후 문재인 정부가 출범하면서 해양경비안전본부가 폐지되고 과거의 해양경찰청이 부활하였다.

경찰의 인력은 9만여명의 경찰관과 5만 7,000여 명의 전·의경 및 8,000여 명의 보조인력을 포함하여 15만 7,000여 명이다. 이는 입법부와 사법부를 포함한 전체 공무원의 약 17％에 해당하는 수치이다.

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관련 미디어

• 
  조선경찰관

집필자

김홍기