도시계획 ()
정의
도시문제를 해결하기 위한 도시의 건설 및 재개발에 관한 계획.
내용
도시계획의 정의를 협의와 광의로 구분할 수 있는데, 좁은 의미의 도시계획은 도시의 물적 시설을 대상으로 하여 그것의 설치·규모·위치·조형미 등에 관한 계획을 수립하는 것으로, 그 물적 시설의 기능과 용도에 영향을 미치는 사회적·경제적 측면은 제2차적인 배려의 대상으로 보는 데 반하여, 넓은 의미의 도시계획은 도시의 사회적·경제적 관리를 통한 도시의 발전과 변천을 꾀하는 것이다.
따라서 그 물적 시설에 대한 대책은 사회적·경제적 문제를 해결하기 위한 수단으로 보는 입장이다. 이러한 도시계획의 역사는 인류의 역사와 더불어 발생한 도시의 역사만큼이나 오래되었다고 볼 수 있다. 그런데 지금까지의 도시계획에 관한 학문적·사회적 인식은 이상의 두 가지 견해를 바탕으로 하되, 근본적으로 도시라는 인간정주공간의 경제적·물리적 발전을 계획적으로 접근하는데 의의가 있다.
(1) 광복 전
근대적 의미의 우리 나라 도시계획은 1910년대부터 도입되기 시작하였다. 그러나 본격적으로 1934년에 공포된 ＜조선시가지계획령＞을 계기로 그 전기가 마련되었다.
이 법령을 근거로 1934년 나진에 대하여 최초의 도시계획이 수립되었으며, 1936년 서울, 1937년 부산·대구·인천 등에 도시계획이 수립되었고, 광복이 될 때까지 총 38개 도시의 도시계획이 수립되었다.
당시의 계획은 25년 내지 30년 앞을 내다보는 장기계획이었으며, 시설계획의 성격을 띠고 있었다. 도시계획의 주요 내용은 가로계획, 토지구획정리사업계획, 용도지역지구제에 한정되었으며, 계획의 방법론은 일반적으로 조사·분석·계획의 과정을 거쳐 이루어졌다. 그러나 당시의 계획은 목표연도의 미래상 제시에 그친 정적인 계획이었으며, 사업계획과 예산간의 괴리 등 협의의 도시계획적 입장이었다.
(2) 광복 후
＜조선시가지계획령＞은 1962년 ＜도시계획법＞이 제정될 때까지 우리 나라 도시계획의 기본법 구실을 하였다. 그러나 1962년 1월 20일 총칙 51조의 ＜도시계획법＞이 제정, 공포됨으로써 우리 나라도 도시계획개념의 도입과 제도적인 정비의 독자적인 기틀이 마련되었다.
그 뒤 1962년 ＜건축법＞과 분리하여 제정된 ＜도시계획법＞에서부터 ＜토지구획정리사업법＞(1967), ＜도시재개발법＞(1976), ＜주차장법＞(1979) 등이 분리, 제정되었으며, 1971년과 1972년 ＜도시계획법＞은 개발제한구역제도의 도입 등 대폭 수정, 보완되었으며, 1980년 ＜도시공원법＞이 제정됨으로써 도시계획에 관한 많은 법제가 정비되었다.
우리 나라 도시계획은 1981년 ＜도시계획법＞의 개정을 통하여 새로운 전기를 마련하였다. 개정된 주요 내용은 공청회 개최의 의무화를 통한 계획과정에의 주민참여 확대, 도시계획 상임기획단, 또는 전문기관의 설치를 통한 도시계획의 전문화와 질적 수준향상, 그리고 시가화조정구역의 법제화를 통한 시한적 개발구역제의 도입 등을 들 수 있다.
또한, 도시계획체제와 관련하여 주목할만한 사항은 20년 장기계획인 도시기본계획과 주요 도시시설물에 대한 연차별 집행계획을 체계화시킴으로써, 도시기본계획에서 연차별 집행계획으로 이어지는 일련의 도시계획체계가 확립되어, 우리 나라의 도시계획에서도 종합성·과정성·제도성의 특징이 제도적으로 뒷받침되었다.
1988년 2월에는 다양하게 변모해가는 도시활동에 대응하기 위해 12개 용도지역으로 세분화와 재편성이 이루어졌고, 방재지구를 신설 보완하였으며 매년 단위로 수립하던 집행계획을 3년 이내에 시행될 2단계 집행계획으로 구분하였다.
1980년대에는 ＜택지개발촉진법＞과 ＜주택건설촉진법＞을 제정하였으며, 대규모 도시개발사업에 따른 부정적 영향을 최소화하기 위한 장치로서 인구·환경·교통 평가제도가 마련되었다.
1991년 12월에는 광역계획구역을 신설하였고, 토지이용의 합리화와 도시미관의 증진을 위하여 상세계획구역을 도입하였다. 1992년 7월에는 토지의 효율적 이용과 유통기능의 증진을 위하여 상업지역에 유통상업지역을 추가하는 등 각종 조치가 취해졌다,
도시개발정책의 변천과정을 보면 다음과 같다. 국토분단으로 국토와 경제구조는 파행성을 면하지 못하였고, 1960년대까지는 인력·재원·기술·경험 등의 부족으로 제대로 도시계획을 수립하지 못하다가, 1960년대에 와서야 경제개발계획과 병행된 도시개발정책은 1965년의 서울∼인천 특정지역개발계획을 시작으로, 1966년의 울산특정지역개발계획 등 파급효과를 노린 특정지역개발계획이 중심이 되었다.
1960년대의 도시개발사업은 인구의 도시집중과 자동차 증가에 따른 도시교통이 당면문제였으므로, 토지구획정리사업과 이를 통한 도로건설이 주종을 이루었다. 1970년대는 도시계획의 상위계획인 제1차 국토종합개발10개년계획(1972∼1981)이 실시된 시기이며, 1960년대 후반부터 건설된 고속도로로 우리 나라 도시계획은 전환기를 맞이하게 되었다.
종래 도시는 철도역과 국도를 중심으로 시가지를 형성하였으나, 고속도로가 생김으로써 교차로와 진입로를 중심으로 한 시가지의 재편성이 불가피하게 되었고, 이로 인하여 도시기능의 재배치를 가져왔다. 1970년대 도시개발의 특징은 자동차교통에 밀린 시가지 내 철도노선과 역사의 이전에 있다. 한편, 두 차례에 걸친 경제개발계획은 입지정책의 미비로 인하여 많은 우량농지(優良農地)를 잠식하였다.
이와 관련하여 1970년대 초반 식량자급이 크게 문제화되자 1970년 ＜도시계획법＞의 개정으로 개발제한구역이 신설되고, 1972년 ＜농지의 보전 및 이용에 관한 법률＞이 제정되었으며, 이와 같은 분위기는 농지보전을 위한 도시계획의 재정비를 불가피하게 하였다. 이것은 과거 우리 나라의 도시계획구역이 필요 이상으로 넓은 지역을 포괄하고 있었던 점을 시정하고, 도시 내 농지에 대한 새로운 인식과 반성의 계기가 되기도 하였다.
이리하여, 1976년 포항시를 제외한 34개의 시급 도시와 122개 읍에 대하여 농지보전을 위한 도시계획재정비가 단행되었다. 또, 1970년부터는 면급 도시계획이 실시되기 시작하여 도시계획적용 도시가 크게 늘어나게 되었다. 도시계획구역이 축소되어 가용토지(可用土地)가 줄어들자 각 도시는 점차 토지의 고밀도화를 계획하게 되었다.
따라서 1976년 ＜도시계획법시행령＞을 개정하여 아파트지구를 제도화하였으며, 또 ＜도시재개발법＞을 제정하여 도시 내 공간의 합리적 이용을 꾀하였다. 그리고 1977년 단계적 개발을 위하여 시가화조정지구제도가 도입되었다.
이와 같은 고밀도정책은 1971년부터 개발제한구역의 지정 및 반월·창원·여천·과천 등의 신도시 건설과 더불어 1970년대 도시정책의 근간이 되었다. 1981년에는 1970년대의 고도경제성장으로 인한 도시계획의 제도적 결함을 보완하기 위하여 도시계획법을 대폭 개정하였는데 주요 골자는 전술한 바와 같다.
이 밖에도 1980년대는 택지의 대량공급을 위하여 ＜택지개발족진법＞을 제정하였고, 주택난의 근본적 해결을 위한 ＜주택건설족진법＞을 제정하였다. 1990년 12월에는 도로·철도·수도 등 광역적인 정비체계가 필요한 시설을 효율적으로 설치 관리하기 위하여 광역계획구간을 신설하였고, 토지이용의 합리화 및 토지미관의 증진을 위하여 택지개발예정지구·공업단지·재개발구역 등 일정한 지역에 건축물의 용적과 용도 등을 정하는 상세계획구역을 도입하였다.
1992년 7월에는 토지의 효율적 이용과 유통기능의 증진을 위하여 상업지역에 유통상업지역을 추가하였으며, 인구 50만 이상 도시에는 일반주거지역을 1종·2종·3종으로 세분할 수 있도록 하였고, 지구의 종류에 위락지구 및 자연취락지구를 신설하였으며, 시설보호지구를 필요에 따라 학교시설보호지구·공용시설보호지구·항만시설보호지구로 세분할 수 있도록 규정하였다.
그리고 민주화·지방화의 추세에 따라 건설교통부장관이 도시기본계획을 승인하고자 할 때에는 미리 관계 지방의회 의견을 듣도록 함으로써 현지 주민들의 의견이 반영될 수 있도록 하였고, 건설교통부장관의 권한이었던 대부분의 도시계획에 관한 권한을 시·도지사에 위임하였다. 그리고 현실에 맞지 않는 벌금·과태료의 금액을 현실화하여 법의 실효성을 확보하도록 하였다.
현행 ＜도시계획법＞에 따르면 “도시계획이라 함은 도시계획구역과 그 구역 안에서 도시의 건전한 발전을 도모하고, 공공의 안녕질서와 공공복리의 증진을 위한 토지이용·교통·위생·산업·보안·국방·후생 및 문화 등에 관한 다음의 계획을 말한다.”라고 개괄적인 내용을 언급하고 있다.
그 내용은 구체적으로 토지이용계획(구역·지역·지구의 지정 변경)·교통계획 및 시설계획(도로·광장·주차장·자동차정류장·철도·삭도·고속도로·항만·운하)·공원녹지계획(녹지공원·운동장·유원지·관망탑·공공공지·공동묘지)·공공처리시설계획(수도·하수도·쓰레기 및 오물처리장, 전기공급시설·저수지·가스공급시설·유류저장 및 송유설비·공동구)·상업업무시설계획(시장·유통업무설비)·교육·문화시설계획(학교·도서관)·방재시설계획(방수설비·방화설비·사방설비·방풍설비)·기타시설(도살장·화장장)·도시개발사업계획(토지구획정리사업, 일단의 주택지조성사업, 일단의 공업지조성사업) 등이다.
이와 같이, 우리 나라의 도시계획은 내용면에서 열거주의를 택하고 있어, 제외된 것은 반드시 도시계획으로 결정할 필요는 없으며, ＜도시계획법시행령＞에서 대상 내용에 대하여 보다 세분화하고 있다. 아울러 지나치게 물적 시설에 치중한 경향이 있고, 인구·사회·경제·산업·행정·재정에 대한 내용은 빠져 있어 앞으로 개선이 요망된다.
(1) 입 안
＜도시계획법＞ 제11조 1항에 시장 또는 군수는 그 관할 도시구회역 안에서 시행할 도시계획의 내용에 적합하도록 입안하여야 한다. 다만, 건설교통부장관은 국가계획과 관련된 경우에는 직권 또는 관계 중앙행정기관의 장의 요청에 따라 관할 시장 또는 군수의 의견을 들은 후 스스로 입안할 수 있다.
제2항에 시와 군 또는 두개 이상의 시나 군의 행정구역에 걸치는 도시계획을 입안하고자 할 때에는 관계 시장 또는 군수의 협의에 의하여 공동으로 입안하거나 그 입안할 자를 결정한다.
제3항 건설교통부 장관 또는 시·도지사는 2항의 규정에 의한 협의가 성립되지 않은 경우에는 다음 각호의 구분에 의하여 입안할 자를 지정하고 이를 고시하여야 한다. 다만, 제2호의 경우에는 지정 전에 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다.
제1호에는 대상구역이 같은 도(서울특별시 및 광역시를 포함한다.)의 행정구역안에 있는 경우에는 관할 시·도지사, 제2호에는 대상구역이 2 이상의 도의 행정구역에 걸치는 경우에는 건설교통부장관과 협의하여야 한다.
(2) 결 정
＜도시계획법＞ 제12조 1항의 도시계획은 건설교통부장관이 직권 또는 도시계획입안자의 신청에 의하여 대통렬령이 정하는 사항에 관하여 관계 지방의회의 의견을 듣고 중앙도시계획위원회의 의견을 거져 이를 결정한다. 결정된 도시계획을 변경할 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경에 있어서는 그렇지 않다.
제2항은 건설교통부 장관은 국방상 기밀을 요한다고 인정되는 경우에는 그 도시계획의 전부 또는 일부에 관한 결정에 있어 그 부분에 대하여 관계 지방의회의 의견과 중앙도시계획위원회의 의결절차를 생략할 수 있다. 제3항에는 제1항의 규정에 의한 결정에 필요한 도시계획에 관한 중요한 기준 및 도시계획시설기준에 관해서는 건설교통부령으로 정한다.
제4항은 건설교통부장관은 제1항의 규정에 의하여 도시계획을 결정할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 지체없이 이를 고시하고, 결정된 도시계획도면을 시장 또는 군수에게 송부하여 일반에게 공람시켜야 한다. 제5항에서는 제1항의 규정에 의하여 도시계획의 결정을 신청하는 경우에는 건설교통부령이 정하는 서류와 도면을 첨부하여야 한다.
(3) 집행관리
도시계획의 집행은 원칙적으로 도시계획구역을 관할하는 시장 또는 군수가 담당하게 된다. 이 밖에도 건설교통부장관이나 도지사 및 행정청이 아닌 자 등이 집행자가 될 수 있다.
행정청이 아닌 자가 시행자로 될 경우에는 시행희망자가 해당 도시계획구역의 시장 또는 군수에게 도시계획사업신청서를 제출하고 건설부장관의 승인을 받아야 한다. 이러한 도시계획사업의 종류로는 토지구획정리사업·주택지조성사업·공업용지조성사업 및 재개발사업 등이 있다.
1930년대에 시작된 우리 나라의 근대적 도시계획은 짧은 기간 동안의 눈부신 업적에도 불구하고 지금도 많은 시행착오를 거듭하고 있으며, 개선되어야 할 점으로는 다음 몇 가지를 들 수 있다.
① ＜도시계획법＞이 계획절차법이지 진정한 개발계획법과는 아직도 상당한 거리가 있다. ② ＜도시계획법＞은 중앙집권적 성격을 띄고 있으며 도시적 특성을 무시한 획일적 계획을 강요하고 있으며 부분별 계획기간의 관련성 부족, 집행계획의 미비 상세계획을 위한 제도적 뒷받침의 부족 등의 폐단이 남아 있다.
③ 계획목표·대안설정·평가검토·실천계획·환류(還流) 등 계획절차상의 신축성에 대한 고려가 부족할 뿐만 아니라, 계획의 요식화적 성격이 아직도 강하다. ④ 1995년 이후 도농통합적인 행정구역개편으로 많은 도농통합시가 생겨났으나 도시와 농촌을 각각 이원적으로 다루고 있어 이에 대한 총체적인 계획적 관리가 부족하다.
도시계획이란 한번에 그치는 것이 아니라 도시가 존재하는 한 반복되어야 하며, 도시를 계획하고 개발하고 정비하는 과정에서 항상 참고해야 할 ‘미완성의 헌법’이다. 이에 따라 각 도시별로 독특한 내용·지표·범위 등을 갖출 수 있도록 계획수립기법의 자율성을 최대한 부여하고, 그 도시가 당면한 문제점의 성격에 알맞은 계획기법을 개발하여 실천할 수 있도록 유도, 권장하여야 한다.
앞으로 인구증가와 더불어 도시화율의 증가 등으로 인하여, 현대도시의 특성인 인구 및 제반도시기능의 고밀도화 및 집중화, 도시규모의 광역화, 도시공공시설의 거대화, 도시건축의 초고층화 등의 현상은 지속적 도시발전을 위한 계획적 패러다임의 시대적 전환을 요구하고 있다. 따라서 도시계획이 다루어야 할 분야는 더욱 늘어나게 될 것이며, 도시계획에 대한 폭넓고 깊은 연구가 더욱 절실하다.
탈산업화사회 내지 정보사회, 우주시대의 도시계획이 지향하여야 할 방향은 끊임없는 연구와 기술혁신이며, 기존 분야에 대한 적절한 처리와 함께 새로운 개척 분야에 대해서도 눈을 돌려야 할 것이다.
참고문헌
『서울도시계획연혁』(서울특별시, 1977)
『한국도시개발론』(최상철 외, 일지사, 1981)
『한국국토개발사연구』(김의원, 대학도서, 1982)
『도시계획원론』(황용주, 녹원출판사, 1983)
『도시계획론』(대한국토도시계획학회, 1998)
집필자