국민기초생활보장제도 ()
정의
빈곤층을 대상으로 국민의 최저생활을 보장해주는 제도.
개설
개별가구의 소득이 국가가 정한 일정 기준선에 미달하는 빈곤층을 대상으로 생계, 의료, 주거, 교육 등 기초적인 생활을 영위할 수 있도록 현금 또는 현물을 지원하는 복지제도를 지칭한다.
국민기초생활보장제도는 1997년 말 외환위기로 인해 실업과 빈곤문제가 심각했던 상황에서, 빈곤층의 인간다운 삶을 보장하기 위해 시민단체들의 청원과 여야 국회의원들의 공동발의(한나라당 김홍신의원 외 131인)로 1999년 9월 7일 제정되었고, 2000년 10월 1일 시행되었다. 이 제도는 빈곤층에 대한 소득보장을 ‘사회권’의 하나로 규정하였으며, 근로능력 유무와 무관하게 모든 빈곤층에게 소득보장을 하도록 규정하였으며, 자활사업을 통해 근로연계복지(workfare)를 실시하고 있다는 점에서 한국 사회보장제도에서 매우 상징적인 의미를 갖고 있다.
내용
국민기초생활보장제도는 공공부조제도이며, 그것은 다음의 세 가지 특징을 갖고 있다. 첫째, 보험료 납부 등의 기여(contribution)를 전제하지 않고, 정부가 일반조세를 통해 그 비용을 부담하는 복지제도이다. 둘째, 자산조사(means-test)를 통해 지원대상을 엄격하게 선정하는 잔여적 복지제도이다. 셋째, 빈곤층의 모든 자구적 노력을 전제로 최종적으로 도움을 호소할 수 있는 복지제도이다. 이 점에서 국민기초생활보장제도는 빈곤층이 호소할 수 있는 최후의 사회안전망이라 불리기도 한다.
현재 이 제도의 지원을 받기 위해서는 수급신청 가구에게 적용되는 소득기준과 부양의무자 가구에게 적용되는 소득기준을 모두 충족시켜야 한다. 먼저 수급신청 가구는 월 가구소득이 보건복지부 장관이 매년 발표하는 ‘최저생계비’를 초과해서는 안 된다. 또한 신청자의 부양의무자의 월 가구소득이 보건복지부 장관이 중앙생활보장위원회 심의·의결을 거쳐 고시하는 “기준 중위소득”을 초과해서는 안 된다(「국민기초생활보장법」제6조의 3항: 2014.12.30. 신설). 이 제도에서 말하는 소득은 소득인정액을 말하며, 그것은 가구소득에 재산의 소득환산액을 더하고, 그것에서 각종 공제액을 제외한 소득을 지칭한다. 이를 공식으로 나타내면, [소득인정액 = 가구소득 + 재산의 소득환산액 – 각종 공제액]과 같다. 그리고 2011년에 적용되고 있는 최저생계비와 현금급여선은 아래와 같다.
<표 1> 2011년 최저생계비와 현금급여선
(단위: 원)
| 1인 가구 | 2인 가구 | 3인 가구 | 4인 가구 | 5인 가구 | 6인 가구 | |
| 최저생계비 | 532,583 | 906,830 | 1,173,121 | 1,439,413 | 1,705,704 | 1,971,995 |
| 현금급여선 | 436,044 | 742,453 | 960,475 | 1,178,496 | 1,396,518 | 1,614,540 |
자료: 보건복지부 공고 제2010-65호, 2010년 8월 31일
이 제도의 수급자로 선정되면, 법률이 정한 바에 따라 모두 7가지의 급여가 제공된다. ① 생계급여, ② 주거급여, ③ 의료급여, ④ 교육급여, ⑤ 해산급여, ⑥ 장제급여, ⑦ 자활급여가 그것이다. 급여의 지급방식에 따라 구분하면, 각종 급여는 현금급여와 현물급여로 구분할수 있다. 현행 제도에서는 생계급여와 주거급여가 주로 현금으로 수급가구에게 직접 지급되며, 나머지 급여들은 현물급여의 형태로 급여 및 서비스 공급자에게 비용을 지급하고 있다. 그리고 현금급여는 이론적으로 최저생계비에서 해당 가구의 소득인정액을 제하고 남은 금액만큼을 보장하는 보충급여 방식을 취하고 있다. 보충급여방식은 수급가구의 소득이 증가하면, 그만큼 현금급여가 감소하는 방식을 의미한다.
이 제도는 수급자들의 경제활동 참여를 촉진하기 위해 근로소득공제제도와 자활사업을 운영하는 규정 또한 포함하고 있다. 근로소득공제제도는 근로소득이 증가하는 만큼 현금급여가 감소하여 근로의지가 감퇴되지 않도록, 증가한 근로소득의 일부를 소득산정에서 제외하는 제도를 지칭한다. 하지만 이러한 근로유인제도는 2011년 현재까지도 수급자 전체를 대상으로 적용되지 않고 있다. 반면 이 제도는 각종 급여지원을 조건부로 취업을 강제하는 ‘조건부 수급규정’을 적용하고 있다. 이는 근로능력이 있는 실직수급자의 경우, 자활사업 등 경제활동참여를 조건으로 각종 급여를 지원받게 한 규정을 의미한다. 참고로 자활사업은 제도시행이후 수급자의 자립을 촉진하기 위해 취업 및 창업서비스를 제공하고 있다.
변천과 현황
국민기초생활보장제도는 빈곤층에 대한 소득보장 및 자립지원제도로서 시행이후 기초적인 사회안전망의 역할을 수행하여 왔다. 하지만 이 제도는 시행이후 지속적으로 법률개정 및 지침개정을 해야 했다. 그것은 이미 법률이 정한 바에 따라 제도를 정상화하고, 사각지대를 해소하기 위해 선정기준을 완화하는데 초점을 두고 있었다. 주된 변화는 제도시행 직후 별도로 적용되었던 소득기준과 재산기준을 통합하여 단일한 소득인정액 기준을 적용하였고, 초기 엄격했던 부양의무자 기준을 점진적으로 완화하였다는 점이다.
이 제도를 수급자 규모의 변화 측면에서 보면, 2001년~2010년 10년간 수급가구 및 수급자는 각각 70만 가구(142만 명)에서 88만 가구(155만 명)로 약 18만 가구(13만 명)가 증가한 것으로 나타났다. 이는 절대규모로는 적지 않은 규모이다. 하지만 지난 10년간 빈곤율의 지속적 증가추세를 감안하면, 국민기초생활보장제도는 여전히 큰 사각지대를 남겨두고 있는 것으로 간주할 수 있다.
<표 2> 국민기초생활보장제도의 수급가구 및 수급자 현황과 추이
| 계 | 일반수급자 | 시설수급자 | |||
|---|---|---|---|---|---|
| 가구 | 인원 | 가구 | 인원 | 인원 | |
| 2001년 | 698,075 | 1,419,995 | 698,075 | 1,345,526 | 74,469 |
| 2002년 | 691,018 | 1,351,185 | 691,018 | 1,275,625 | 75,560 |
| 2003년 | 717,861 | 1,374,405 | 717,861 | 1,292,690 | 81,715 |
| 2004년 | 753,681 | 1,424,088 | 753,681 | 1,337,714 | 86,374 |
| 2005년 | 809,745 | 1,513,352 | 809,745 | 1,425,684 | 87,668 |
| 2006년 | 831,692 | 1,534,950 | 831,692 | 1,449,832 | 85,118 |
| 2007년 | 852,420 | 1,549,848 | 852,420 | 1,463,140 | 86,708 |
| 2008년 | 854,205 | 1,529,939 | 854,205 | 1,444,010 | 85,929 |
| 2009년 | 882,925 | 1,568,533 | 882,925 | 1,482,719 | 85,814 |
| 2010년 | 878,799 | 1,549,820 | 878,799 | 1,458,198 | 91,622 |
자료: 보건복지부(2011), 「2010년 기초생활보장 수급자 현황」
국민기초생활보장제도는 제정이후 소득파악과 자립지원이라는 두 가지 난제를 해결해야 하는 숙제를 안고 있었다. 이는 일반조세를 재원으로 하는 복지제도를 누수 없이 효율적으로 관리해야 하며, 근로능력이 있는 빈곤층의 경우 취업을 통해 자립하도록 지원하는데 정책목표를 두어야 한다는 요구가 있었음을 의미한다. 이는 정부로 하여금 2010년 ‘사회복지통합관리망’을 통해 수급가구에 대한 소득파악 및 관리를 강화하고, 자활사업에 대한 지속적인 개편을 통해 미취업 수급자의 취업을 촉진하는 각종 조치를 취하게 하였다.
의의와 평가
국민기초생활보장제도의 의의는 1961년 제정되어 장기간 시행되어 왔던 「생활보호법(生活保護法)」의 문제점을 해결하고, 공공부조제도를 진일보한 형태로 재구성하였다는 점이다. 특히 최저생계비의 계측과 적용 등 기술적인 면에서 기존 제도보다 정교한 형태를 취하고 있다. 하지만 그 이상으로 중요한 의의는 이 제도가 기초생활보장을 모든 국민의 사회권으로 규정하였다는 점이다. 이는 일종의 국민복지최저선을 설정하였고, 이를 각종 정책에 확산시키는 성과를 거두었음을 의미한다.
하지만 이 제도는 시행이후 근로빈곤층의 자립지원을 저해한다는 비판에 직면하기도 하였다. 이 비판의 요지는 국민기초생활보장제도가 최저생계비의 적용과 급여체계의 구성과정에서 수급자로의 자원집중을 야기하고, 기타 복지제도의 저발전과 맞물려 탈수급을 저해하고 있다는 것이다. 그리고 이러한 문제는 수급자에 대한 소득파악 및 취업상태 파악이라는 기본적인 행정기능의 취약성에 기인하는 것으로 나타나고 있다.
이는 우리사회가 빈곤층 소득보장의 사각지대를 해소하는 문제와 이들의 취업과 자립을 촉진하는 문제를 함께 해결해야 하는 상황에 처해 있음을 의미하는 것이다.
참고문헌
『2010년 기초생활보장 수급자 현황』(보건복지부, 2011)
『빈곤통계연보』(한국보건사회연구원, 2010)
『2011년 국민기초생활보장사업 안내』(보건복지부, 2010)
『근로빈곤층을 위한 자립촉진지원제도 도입방안 연구』(노대명 외, 한국보건사회연구원, 2009)
『국민기초생활보장법 시행방안에 관한 연구』(김미곤 외, 한국보건사회연구원. 2000)
집필자