지방자치 ()

조선시대의 자치제도

조선시대의 면(面)과 동(洞) · 이(里)는 주민이 피지배자로서의 의무를 다하기 위하여 자주적으로 구성한 행정단위로서 면장 · 동장 · 이장의 선임에는 그 주민의 의사가 많이 반영되어 자치적 색채를 띠고 있었다(면을 황해도 · 평안도에서는 坊, 함경도 북부에서는 社라고 불렀다). 대체로 면장은 주민의 추천 또는 선거에 의하여 수령(守令)이 임명하였다.

면장의 추천방법에는 ① 면에 거주하는 양반 중에서 추천하는 방법, ② 면내 거주 양반과 상민이 협의하여 인선하는 방법, ③ 면내 동장 · 이장이 여러 명의 후보자를 추천하고 수령이 그 중에서 선정하는 방법, ④ 면민이 윤번제로 면장에 취임하되 전임자가 퇴임할 때 후임자를 지명하는 방법, ⑤ 동장 · 이장이 후보자 여러 명을 선정하고 후보자별로 1책씩 장부를 만들어 각 호에 배부한 다음, 적임인 자의 장부에 자기 이름을 기입하도록 하여 다수를 얻은 자를 면장으로 선임하는 방법 등이 있었다.

그러나 면장의 직은 관에서 인정되는 것이 아니었고 그 사회적 지위도 높지 않아 양반 중에는 그 직을 맡기를 꺼리는 경향이 있었다.

한편, 동 · 이는 면내에 있는 작은 촌락의 집단으로서 포(浦) · 평(坪) · 촌(村)이라고도 칭하였는데, 자치적 성격을 가진 최소의 행정단위였다. 동장 · 이장은 형식상으로는 수령이 임명하였으나 실제로는 동민 · 이민의 추천에 의하거나 면장이 선임하였다. 동민 · 이장의 임기는 과실이 없는 한 제한이 없는 곳도 있었고, 1년이되 연임이 허용되는 곳도 있었다.

면은 재산을 소유하는 예가 거의 없었으나, 동 · 이는 그 자체 경지 · 산야 · 제언(堤堰) 등의 토지에 관한 재산을 소유, 관리하였다. 이 토지는 동장 · 이장이 관리하되 그것을 처분하려면 동 · 이민 전부 또는 유지들의 협의를 거쳐야 하였다.

조선시대 중엽에는 한때 주민들이 향약(鄕約)을 제정하여 지방 공공사무를 처리하였는데 그 운영방법에 있어서 자치적 성격을 띠었다. 그러나 향약은 제도화된 것이 아니고 이황(李滉) · 이이(李珥) 등이 권장한 민정운동의 발로였다.

갑오개혁 이후 1895년(고종 32)에 발표된 「향회조규(鄕會條規)」와 「향회판무규정(鄕會辦務規定)」에는 지방주민이 그 지방행정 단위의 공공사무 처리에 참여할 수 있도록 규정함으로써 지방자치의 발달에 전기를 마련하였다. 즉, 이 · 면 · 군에 주민으로 구성되는 이회(里會) · 면회(面會) · 군회(郡會)를 두고 공적 사항을 협의하게 하였는데 이는 한일합병 때까지 시행되었다.

이회(里會, 小會)는 존위(尊位)와 이내(里內)의 호당 1인으로 구성되었고, 면회(面會, 中會)는 집강(執綱), 면내 이의 존위 및 각 이에서 임시로 공선한 2인 이하로 구성되며, 군회(郡會, 大會)는 군수, 각 면의 집강 및 각 면에서 공선된 2인으로 구성되었다.

이러한 향회의 의결사항은 교육 · 호적 및 지적 · 위생 · 사창(社倉) · 도로 · 교량 · 식산흥업 · 공공산림 · 제언 · 항(港) · 세목 및 납세 · 환난구휼(患難救恤) · 공공복무 · 제반계약 등이었다.

또한, 「향회판무규정」에 의하여 존위를 관에서 차정(差定：임명)하던 예는 폐지되고 1년을 체기(遞期: 임기)로 정하여 매년 1월에 당해 이민이 회의를 열어 양반 · 상민에 구애됨이 없이 권선(圈選: 선거)하고 그 결과를 면에 보고하였으며, 면에서는 각 이의 존위를 군에 합보하였다.

존위가 임무를 위배한 때에는 이의 회원이 회동하여 그 이유를 고하고 면에 보고한 후에 임기에 상관없이 개선하여 면에 보고하였다. 존위는 명예직으로서 30세 이상으로 하였다.

면의 집강도 관에서 임명하던 예가 폐지되었으며, 1년을 임기로 하여 매년 1월에 면내 각 이의 존위와 공거인(公擧人)이 공동회의를 열어 반 · 상에 불구하고 권선하고, 그 결과를 군에 보고하였다. 집강도 임무를 위배한 때에는 임기에 상관없이 면내 각 이의 존위 및 공거인이 회의하여 개선할 수 있도록 하였다.

이와 같이 제도상으로 지방자치의 맹아가 싹트기 시작한 것은 1895년에 「향회조규」 및 「향회판무규정」이 시행되면서부터라고 할 수 있다. 이 조규와 규정은 지방 공공사무를 처리함에 있어 주민의 참정권 · 발언권을 인정한 획기적인 것이었다.

그러나 향약제도가 쇠퇴한 후로는 지방자치 · 지방선거가 실시된 일이 없으며 자치사상이 국민들에게 의식되기 시작한 것은 조선 말기에 이르러서였으나 1910년의 한일합병으로 소멸되고 말았다.

일제강점기의 자치제도

근대적 지방자치제도가 불완전하나마 채택된 것은 일제의 식민지정책의 일환으로서였다. 즉, 1913년 10월에 제령(制令) 제7호로 부에 「부제(府制)」를, 제령 제8호로 재한 일본인의 교육을 위한 「학교조합령」을 제정하고, 전자는 1914년 4월 1일부터, 후자는 1914년 1월 1일부터 시행하였으며, 1917년에는 제령 제1호로서 「면제(面制)」를 공포, 시행하였다.

또한, 1920년에 제령 제15호로 「도지방비령(道地方費令)」, 제령 제14호로 「학교비령(學校費令)」을 제정, 시행하였다. 그러나 학교조합을 제외하고는 의회는 없었고 자문기관만이 있었으며, 그 심의사항도 극히 제한되어 있었다.

그 뒤 1931년에 「부제」 · 「읍면제」 · 「학교비령」 중 개정, 「학교조합령」 중 개정, 「도제(道制)」 등이 제령 제13호 내지 제15호로 공포되어 「부제」와 「읍면제」는 1931년 4월부터, 「도제」는 1933년 4월부터 시행되었다.

도 · 부 · 읍 · 면에는 법인격이 부여되었으며, 법령의 범위 내에서 그 공공사무 및 법률, 칙령 또는 제령에 의하여 도에 속하는 사무를 처리하는 권한을 가지게 되었다.

도 · 부 · 읍의 조직은 의결기관과 집행기관으로 구분하였으며, 의결기관으로는 도회(道會) · 부회(府會) · 읍회를 두었는데 그 의장은 각각 도지사 · 부윤(府尹) · 읍장이 맡았다. 의결기관이라고는 하나 자문기관의 지위를 겨우 면한 정도였다. 권한은 도정 전반에 관한 것이 아니고 법령에 열거된 사항에 한정되었다.

집행기관인 도지사 · 부윤 · 읍장은 국가가 임명한 관리였다. 다만 면에는 면협의회를 두었는데 면장의 자문기관이었다. 도의회 의원의 정수는 조선총독이 도에 따라 20∼50인으로 정하였는데, 그 정수의 3분의 2는 각 선거구에서의 부회 · 읍회의 의원과 면협의회 의원이 선거하는 간접선거제였고 3분의 1은 도지사가 임명하였다.

부회 · 읍회 및 면협의회 의원의 정수는 인구에 따라 정하되, 부는 24∼36인, 읍 · 면은 8∼10인이었으며, 의원은 주민의 직선으로 선출되었다. 선거권과 피선거권은 25세 이상의 남자로서 독립된 생계를 영위하고 1년 이상 그 단체의 주민으로서 조선총독이 지정한 부세, 읍 · 면세 연액 5원(圓) 이상을 납부하는 자만으로 규정하고 있었으며 법정의 결격사유가 있는 자는 제외하였다.

지방의회에 대한 통제 · 감독은 매우 강력하여 도에 대하여는 총독이, 부 · 읍 · 면에 대하여는 도지사가 각각 직권으로 예산의 비목과 금액의 증액 또는 삭감을 명할 수 있었고, 총독이 지방의회의 해산을 명할 수 있었으며, 부회에 대하여는 도지사가, 읍회 · 면협의회에 대하여는 군수나 도사(島司)가 각각 정회를 명할 수 있었다.

그러므로 겉으로는 지방자치를 표방하면서 실제로는 중앙집권적 통치체제를 유지하려는 정략에 불과하였다.

1943년에는 의원의 자유로운 입후보를 금지하고 당해 단체의 의원 정수와 같은 수의 입후보자를 추천하여 추천받는 자만이 입후보할 수 있게 하였다. 따라서, 선거인의 투표로 선택할 여지가 없었고, 추천을 받은 후보자는 전원 당선되었다. 그 결과 지방자치는 완전히 전제정치의 도구로 전락하고 말았다.

대한민국 건국 이후의 지방자치

한편, 미군정시대에는 1946년 3월에 군정법령 제60호로 “1945년 8월 15일 이전 38선 이남 조선 내에 존재한 각 도회……부회 · 읍회, 면협의회, 각 군(郡) · 도(島)의 학교평의회를 해산”하였고, 1946년 11월에 군정법령 제126호로 “……민주주의적 지방자치의 원칙하에 국가발전을 촉진”시킬 목적으로 도지사 · 부윤 · 군수 · 도사(島司), 읍 · 면장과 도회 · 부회 · 읍회 · 면회 의원 등을 보통선거에 의하여 선출하도록 규정하였으나 시행되지 못하였다.

따라서, 보통선거에 의한 주민 참정과 지방대의제적 자치제도의 길이 열린 것은 1948년의 건국 이후 「헌법」에 지방자치제에 관한 규정이 마련되고, 이에 따라 「지방자치법」이 1949년 7월 4일에 법률 제32호로 공포되면서부터였다고 할 수 있다.

지방자치법의 제정

「헌법」은 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항을 법률로 정하고 자치단체에 지방의회를 두며, 그 조직 · 권한과 의원선거는 법률로 정한다고 규정하였다. 건국 당시의 지방행정조직은 조선총독부 지방관제에 의거하였으므로 이를 개정하기 위하여 1948년 11월 17일 법률 제8호로 「지방행정에 관한 임시조치법」이 공포되었다.

이 법은 「헌법」에 의한 자치법의 제정을 전제로 한 6개월간의 한시법(限時法)이어서 1949년 5월 17일까지 유효하였으므로 「지방자치법」이 공포, 시행된 8월 15일까지의 89일간은 지방행정의 무법시대가 되고 말았다. 이러한 상황은 「지방자치법」을 조속히 제정하지 않을 수 없게 만들었다.

「지방자치법」은 자치단체의 종류를 서울특별시 · 도 및 시 · 읍 · 면으로 하고 기관대립형(機關對立型)을 채택하여 지방의회와 집행기관(장)을 분립시켜 상호 견제, 균형을 유지하도록 하였다.

서울특별시장 · 도지사는 대통령이 임명하고, 시 · 읍 · 면장은 당해 지방의회에서 선출하게 하였으며, 지방의회는 임기 4년의 명예직 의원으로 구성하고 인구기준으로 의원 수를 정하였으며, 불신임결의권과 의회해산권을 부여하여 내각책임제 형태를 가미한 절충식 정부형태를 채택하였다.

또한, 지방자치단체에 대한 권한 부여는 광역자치단체와 기초자치단체를 구별하지 않고 포괄적 위임방식에 의함으로써 도와 시, 읍 · 면 간에는 기능배분이 되어 있지 않았을 뿐 아니라 성질상 당연히 지방자치단체의 기능에 속하는 사항도 중앙정부가 지시, 감독하는 결과를 초래하였다.

또한, 지방세로는 독립세로서 호별세 · 가옥세 · 차량세 등이, 서울특별시와 도에는 부가세로서 지세부가세(地稅附加稅) · 영업세부가세 등이 있었다.

국가의 감독은 기관위임사무를 제외하고는 원칙적으로 사후적 · 교정적인 감독과 합법성의 감독만이 허용되도록 규정되었으나 실제로는 국가가 강력한 감독권을 행사하였다.

행정에의 주민 참여와 주민통제 방법으로는 선거 이외에 민중출소제도(民衆出訴制度)를 두어 조례 또는 장의 명령이나 처분이 위법하다고 인정되는 경우에 일정 수 이상의 주민이 직접 감독관청이나 대법원에 출소할 수 있도록 하였다.

이 「지방자치법」의 특징은 다음과 같다. 첫째, 자치에 관한 사항뿐 아니라 국가의 행정구역(군), 자치단체의 하급행정구역(구 · 동 · 이) 및 중앙정부의 일선기관(경찰서 · 소방서)에 관한 사항까지 일괄 규정하였으므로 국가의 보통지방행정기관에 관한 법, 즉 지방행정조직법의 성격을 갖고 있었다.

둘째, 지방자치단체의 규모와 특성의 차이, 도시와 농촌의 차이를 고려함이 없이 서울특별시에서 읍 · 면에 이르기까지 획일적으로 규정하였다.

셋째, 서울시를 서울특별시로, 부(府)를 시로, 울릉도(島)를 울릉군으로 개칭한 이외에는 종전의 지방행정조직을 그대로 계승한 점, 군수와 구청장을 국가공무원으로 보하고 도와 서울특별시에는 국가공무원과 지방공무원을 혼성 배치하되 과장급 이상의 직위를 모두 국가공무원으로 충원한 점이다.

「지방자치법」은 ① 156개 조문으로 구성되어 법조문이 빈약하였고, 객관적이어서 내용상 애매한 점이 많아 시행과정에 여러 문제점이 제기되었으며, 이 법의 시행령은 95개 조에 이르고 있어 법률체제가 바르게 되어 있지 않았다.

② 특히, 자치단체는 “지방의 공공사무와 법령에 의하여 그 단체에 소속된 사무” 및 “시 · 읍 · 면장에게 위임된 국가행정사무”를 처리한다고 규정하였을 뿐 구체적으로 어떤 사무가 공공사무(자치사무)이고 어떤 사무가 위임사무인지를 규정하지 않아 국가-도-시-읍면 간 사무배분이 애매하였으므로 자치단체에 대한 국가의 감독, 중앙과 지방 간의 경비부담, 지방의회의 권한 등에 혼란을 야기시켰고, 건전한 지방자치의 발전을 저해하였다.

③ 중앙통제는 엄격한 행정통제방식에 의하였고, 고유 사무에 대하여도 승인 · 취소 등의 권력적 감독방식을 채택하였다.

④ 시 · 읍 · 면의회가 선출한 시 · 읍 · 면장의 상급기관(군수)을 국가기관으로 하여 자치법으로서의 특질을 모호하게 하였다. 이와 같이 「지방자치법」이 공포됨으로써 민주적 이념에 바탕을 둔 주민 참정의 길이 마련되었으나, 지방선거가 실시되기까지 여순반란사건, 대구폭동사건, 6 · 25전쟁 등 혼란한 국내사정으로 인하여 3년을 더 기다려야 하였다.

결국, 1952년 4월과 5월에 지방의원선거가 실시되어 지방의회가 구성될 때까지는 의회기능을 서울특별시 · 도에서는 내무부장관, 시 · 읍면에서는 도지사의 승인을 얻어 각 자치단체장이 수행하고, 시장은 대통령이, 읍면장은 도지사가 임명하도록 하는 경과규정이 그 효력을 지속하였다.

제1차 지방자치법의 개정

이와 같이 「지방자치법」은 법 제정을 서둘러야 하는 상황하에서 이루어졌기 때문에 결국 법규정의 빈약과 시행령의 비대화라는 불합리를 낳게 되었다.

그러므로 「지방자치법」이 시행된 지 4개월 후인 1949년 12월 15일에 법률 제73호로 공포된 개정법률의 내용은 법 제정 때에 누락된 규정을 보충하는 정도였으며, 약간의 제도적인 개혁을 한 것도 시행 결과에 의해서가 아니라 이론상 불합리한 조항을 수정하는 데 그쳤다.

제1회 지방의원선거와 제2차 지방자치법의 개정

1952년 4월 25일에 시읍면의회의원선거, 그 해 5월 10일에 도의회의원선거가 각각 실시되었다. 그러나 우리나라에서 최초로 실시된 이 지방선거는 치안사정의 불안으로 전국적으로 실시되지 못하고 일부 지역에서는 선거를 연기하지 않을 수 없었다.

즉, 시읍면의회의원선거는 한강 이북의 지구와 지리산 지대의 8개 면에서는 연기되고 한강 이남 지역의 17시, 72읍, 1,308면에서만 실시되었다.

도의회의원선거는 완전히 수복되지 않은 경기도 · 강원도와 서울특별시를 제외하였고, 치안관계로 전라북도 4개 군(남원군 · 완주군 · 순창군 · 정읍군)에서는 연기하여 한강 이남 7개 도의 306선거구에서 실시되었다. 그 뒤 치안상태의 불안으로 연기된 전라북도 일부 지역에서는 1953년 5월 5일과 30일에 각각 면의회의원선거 · 도의회의원선거를 실시하였다.

제1차 시읍면의회의원의 투표상황을 보면 인구 1788만 2879명 중 선거인명부에 등재된 자는 42.1％인 753만 6304명이었고, 그 중에서 683만 6734명이 투표하여 투표율이 90.7％에 달하였다. 그 가운데 시의 투표율은 80.2％로 가장 낮았고, 면은 93.1％로 가장 높았으며, 읍은 88.4％였다.

이 선거로 17개 시에서 378명의 시의원, 72개 읍에서 1,115명의 읍의원, 1,308개 면에서 1만 6051명의 면의원을 선출하였다.

당선자들을 연령별로 보면 36∼45세가 시의원 전체의 50.8％이고, 읍의원은 47.1％, 면의원은 45.6％로서 가장 많았다. 직업별로 보면 시의원은 농업(27.8％) · 상업(19.8％) · 공업(11.1％), 읍의원은 농업(54.5％) · 상업(17.0％) · 공업(7.6％), 면의원은 농업(91.2％) · 상업(2.9％)의 순으로서 농업에 종사하는 당선자가 가장 많았다.

또한 정당별로 보면 시의회는 무소속이 45.5％로서 가장 많고, 자유당이 30.1％였는데, 친여적 단체였던 국민회(7.7％)와 대한청년단(10.6％)을 합치면 48.4％에 달하였다. 읍의회는 무소속이 38.6％, 자유당 24.6％, 국민회 13.9％, 대한청년단 20.5％였으며, 면의회는 무소속 42.8％, 자유당 25.3％, 국민회 15.2％, 대한청년단 16.0％로서 무소속이 다수를 차지하였다.

한편 도의회의원의 투표상황을 보면 인구 1483만 6791명 가운데 선거인명부에 등재된 자는 42.9％인 635만 8383명이었고, 그 중에서 516만 5226명이 투표하여 투표율이 81.0％에 달하였다. 이 선거로 7개 도에서 306명의 도의원이 선출되었다.

당선자를 연령별로 보면 36∼40세가 24.8％, 41∼45세가 19.0％로 전체의 43.8％를 차지하였으며, 직업별로는 농업이 51.0％이고, 공업이 15.7％, 상업이 4.6％의 순으로서 농업에 종사하는 자가 가장 많았다. 이들을 정당별로 보면 자유당 48.0％(147명), 무소속 27.8％(85명), 국민회 10.5％(32명), 대한청년단 11.1％(34명)로 친여계가 69.6％를 차지하였다.

한편 치안사정으로 연기되었던 전라북도 지리산록 8개 면에서도 1953년 5월에 선거가 실시되었고, 5월 30일에는 도의회의원선거가 실시되어 14명이 선출됨으로써 한강 이남지역에서는 지방의회가 완전히 구성되었다. 이와 같이 1952년부터 지방자치가 실시되었지만 실제 운영상 많은 비판이 일기 시작하였고, 지방의회와 자치단체장에 대한 불만이 사회에서는 물론 자치단체 내에서도 비등하였다.

이러한 불만과 마찰은 모두 「지방자치법」의 모순과 불비 때문에 생기는 것으로 판단하여 국민은 진정서를, 집행기관에서는 상급기관에 지방자치법 개정건의서를 제출하였고, 지방의회에서도 그 개정을 건의하는 결의문을 채택하였는가 하면 의회단체회의를 개최하기도 하였다.

이러한 여론에 따라 정부(내무부)는 2년 반 동안 3차에 걸쳐 개정안을 만든 끝에 여러 기관의 수정을 받은 후 정부측 개정안을 1955년 12월 17일 국회에 제출하였으며 1956년 2월 13일 법률 제385호로써 공포되었다. 개정된 중요한 내용은 다음과 같다.

첫째, 시 · 읍 · 면장을 직선제로 하였다. 둘째, 의회의 자치단체의 장에 대한 불신임의결제도를 폐지하였다. 지방의회가 구성된 후 3년 동안에 시 · 읍 · 면장의 사직 건수는 1,168건이었는데 그 중에서 불신임결의에 의한 해직이 66건이었고, 이에 대항하여 의회해산을 명한 것은 18건에 불과하였다. 전술한 시 · 읍 · 면장의 사직은 대부분 불신임 의결에 의한 것으로 이 제도가 악용되었음을 알 수 있다.

의회가 자치단체장에 대한 불신임의결권을 남용하면 자치단체의 장은 의회를 해산할 수 있게 하여 상호 견제하도록 하였으나 취지와는 달리 의회에 대한 자치단체장의 예속과 불신임의결권의 남용으로 지방행정의 안정성을 저해하였던 것이다.

셋째, 지방의회의원과 시 · 읍 · 면장의 임기를 4년에서 3년으로 단축하였다.

넷째, 지방의회의원의 정수를 1할 정도 감소시켜 의원의 자질 저하, 의사진행의 부진, 의회비의 과다한 지출 등의 폐단을 방지하려고 하였다.

다섯째, 의회소집제도를 개정하고 회의 일수를 제한하였다. 의회소집을 의장만이 행하고 그에 대한 제한이 없었으므로 빈번한 소집에 따르는 운영비의 증가와 비능률 집행기관의 업무수행의 지장이 많아서 의회를 정기회와 임시회로 구분하여 정기회는 연 2회(6월 1일, 12월 1일), 1회의 회기를 30일 이내로, 임시회의 회기는 10일 이내로 하였으며, 총회의 일수를 도 · 서울특별시 · 시는 90일, 읍 · 면은 50일 이내로 제한하였다.

제3차 지방자치법의 개정과 제2회 지방의원선거

제2차 개정법률 부칙의 경과규정으로 이 법 시행 당시 재임중인 지방의회의원과 시 · 읍 · 면장으로서 그 해 4월이나 5월에 임기가 만료되는 자는 법 개정 후 최초의 지방의원선거일까지 계속 재임하도록 하였는데, 마침 제3대 대통령선거 실시 3개월 전이었으므로 그것은 대통령선거를 위한 정략이라는 비판도 있었다.

이러한 상황에서 민의원의원들이 제3차 개정안을 발의하였는데, 그 주요 골자로는 ① 지방의원의 임기가 선거일까지 만료되지 않더라도 그날로서 임기가 만료된 것으로 간주하는 불이익을 구제하기 위하여 선거 당시의 4년임기를 그대로 인정해 주는 이른바 기득권의 부활을 담고 있었다.

② 민의원의원 선거구를 분할하여 도와 서울특별시의회의원 선거구를 책정하도록 한 것은 국회의원들이 자신의 선거기반을 방어하기 위한 책략이었다는 비난을 모면하기 위하여 “인구와 지리관계를 참작하여 시군구의 구역을 분할한다.”고 수정하는 내용을 담고 있었다. 제3차 개정안은 그 해 7월 8일에 법률 제388호로서 공포되었다.

제2차와 제3차 개정을 거친 선거제도에 의하여 1956년 8월 8일에는 시 · 읍 · 면의원선거를, 8월 13일에는 도의회의원선거를 실시하였다.

제2회 시 · 읍 · 면의원선거는 전국 26시 · 76읍 · 1,379면 가운데 1952년 제1회 지방의원선거에서 제외되었던 전라북도의 8개 면과 그 임기중 의회해산으로 다시 총선거를 실시한 1시 · 1읍 · 13면은 기득권이 인정되어 선거를 실시하지 않았고, 25시 · 75읍 · 1,358면에서 실시되어 총1만 6954명(시의원 416명, 읍의원 990명, 면의원 1만 5548명)의 의원을 선출하였다.

이 선거의 투표율은 79.5％였는데 당선자를 연령별로 보면 36∼40세가 24.2％(4,110명), 41∼45세가 21.5％(3,650명)로 가장 많고, 직업별로는 농업이 87.6％(1만 4854명), 상업이 6.9％(1,175명)로서 농업이 대다수를 점하였다. 학력별로는 국졸이 65.7％(1만1141명), 중졸이 15.8％, 대졸이 1.1％로서 중졸 이하가 97.6％에 달하였다.

한편 정당별 분포를 보면 자유당이 67.8％로 압도적인 승리를 거두었고, 야당인 민주당은 2.0％에 불과하였으며, 무소속이 28.6％를 차지하였다.

한편, 우리나라에서 최초로 실시된 시 · 읍 · 면장선거는 기득권 인정을 받은 901개 시 · 읍 · 면장을 제외한 580개 시 · 읍 · 면장만을 주민이 직접 선출하여 지방자치 발전의 전기를 이룩하였다. 기득권 인정을 받은 시 · 읍 · 면장은 임기가 만료되는 대로 선거를 실시하였다.

시 · 읍 · 면장 당선자의 연령별 분포를 보면 40대가 49.3％(286명)로 가장 많고, 상업이 4.1％(24명)였으며, 학력별로는 국졸이 46.9％(272명), 중졸이 38.6％(224명), 대졸이 3.4％(20명)로서 94.1％가 중졸 이하였다. 당선자의 정당별 분포를 보면 자유당소속이 50.3％(292명), 무소속이 46.0％(267명)였고, 야당인 민주당소속은 1.7％(10명)에 불과하였다.

1956년 8월 13일에 실시된 도와 서울특별시의회의원선거는 437개 선거구에서 실시되었는데 총인구 1914만 219명의 44.0％에 해당되는 842만 1772명의 선거권자 중에서 722만 3605명이 투표에 참가하여 85.8％의 투표율을 보였다.

당선자 437명을 연령별로 보면 41∼45세가 27.7％(121명), 36∼40세가 22.0％(96명), 46∼50세가 17.6％(77명)이었고, 직업별로 보면 농업(49.0％) · 상업(17.2％) · 공업(11.4％)의 순이었으며, 학력별로는 중졸자가 당선자 총수의 50.3％(220명), 국졸자가 17.8％(78명), 대졸자는 10.2％(45명)로서 중졸 이하가 76.2％였다.

당선자의 정당별 분포를 보면 여당인 자유당소속이 57.0％(249명)로 다수를 차지하였고, 민주당소속은 22.4％(98명)였으며, 무소속이 19.0％(83명)였다.

야당의 당선율은 제1회 도의회의원선거 결과와 비교하면 21％나 증가하였는데 그 이유는 제1회 지방선거 때 실시하지 않았던 서울특별시의회의원선거를 함께 실시함으로써 의원 정수 47명 중에서 40명의 민주당후보가 대거 당선된 데 비하여 자유당후보는 1명만이 당선되었으며, 그 밖의 도시에서도 대체로 야당이 우세하였기 때문이다. 도시에서는 야당이 우세하였고, 무투표당선자의 77％는 집권당인 자유당소속이었다.

제4차 지방자치법의 개정

1956년 8월 지방선거가 실시된 후 시 · 읍 · 면장의 직선제를 임명제로 바꾸는 것을 주된 목적으로 하는 제4차 개정이 1958년 12월 24일 국회에서 세칭 ‘2 · 4파동’을 겪으면서 통과되고 12월 26일에 법률 제501호로서 공포되었다.

제4차 개정의 주요 골자는 ① 시 · 읍 · 면장을 임명제로 한 점, ② 지방의회가 법정회의일수를 초과한 때에는 도와 서울특별시에 있어서는 내무부장관, 시에 있어서는 도지사, 읍 · 면에 있어서는 군수가 폐회를 명할 수 있게 한 점, ③ 의회의 폐회중 위원회 개최제도를 폐지한 점, ④ 지방의원의 임기를 3년에서 다시 4년으로 연장한 점, ⑤ 이 · 동장을 임명제로 한 점, ⑥ 이 · 동장의 하부조직을 방(坊)으로 개편한 점, ⑦ 의장단의 불신임제를 폐지한 점이었다.

제2공화국의 출범과 제5차 지방자치법의 개정

제4차 개정에 의하여 제3회 지방의원선거가 1960년 8월에 실시될 예정이었다. 그러나 지방선거를 5개월 앞두고 1960년 3월 15일에 실시된 정 · 부통령 부정선거를 규탄하는 데모가 잇따라 일어났고, 4 · 19혁명으로 이승만(李承晩) 대통령은 1960년 4월 27일에 국회에 사임서를 제출함으로써 자유당 정권이 붕괴되었으므로, 제4차 개정에 의한 선거는 실시되지 않았다.

제2공화국 「헌법」이 1960년 6월 15일에 공포되고 같은 해 7월 29일에는 국회의원 총선거가 실시되어 제5대 국회가 성립되었는데, 국회는 종래의 지방자치제도의 결함을 근본적으로 시정하기 위하여 지방자치법개정기초위원회를 조직하고 제5차 지방자치법개정안을 국회에 제출하였다. 이 법안이 국회를 통과하여 1960년 11월 1일 법률 제563호로 공포되었다.

이 개정의 주요 골자는 ① 도지사 · 서울특별시장, 시 · 읍 · 면장, 동 · 이장을 직선제로 한 것, ② 도의원정수를 인구비례제를 폐지하고 민의원의원선거구마다 2인씩, 서울특별시에 있어서는 3인씩 일률적으로 정한 것, ③ 부재자를 전면적으로 우편으로 투표할 수 있게 한 것, ④ 지방의회의 회의일수를 종래보다 서울특별시는 20일, 도와 인구 50만 이상의 시는 10일을 각각 늘리고 읍 · 면은 5일을 줄인 것, ⑤ 시 · 읍 · 면의원선거에 연기투표제(連記投票制) 채택 등이다.

제3회 지방선거

제5차 개정법률에 의하여 제3회 지방선거(제2공화국 최초의 지방선거)로 1960년 12월 12일에는 서울특별시 및 도의회의원선거를, 12월 19일에는 시 · 읍 · 면의회의원선거를 실시하였다. 25시 · 80읍 · 1,343면에서 실시된 시 · 읍 · 면의원선거에는 선거권자 1011만 3784명 중에서 798만 4687명이 참가하여 78.95％의 투표율을 나타냈으며, 시의원 420명, 읍의원 1,055명, 면의원 1만 5376명을 선출하였다.

민주당이 전체의 16.5％인 2,781명을, 신민당이 1.9％인 325명을 당선시킨 데 비하여 무소속은 81.2％인 1만 3688명에 달하였다. 의원당선자를 연령별로 보면 36∼40세가 23.8％(4,025명), 41∼45세가 20.6％(3,477명)로서 가장 많았고, 31∼35세도 18.2％(3,063명)에 달하였으며, 직업별로는 농업이 85.6％(1만 4418명), 상업이 7.8％(1,320명)로 가장 많았고, 학력별로는 국졸 60.5％(1만 199명), 중졸 13.2％(2,216명), 대졸 이상이 2.5％(414명)로 89.1％가 중졸 이하의 학력 소지자였다.

도와 서울특별시의회의원선거에는 선거인 총수 1126만 3445명 중에서 759만 5752명이 참가하여 67.4％의 투표율을 보였는데, 이는 제2회 지방선거의 86％에 비하여 18.6％나 낮은 것이었다. 정당별 당선상황을 보면 민주당소속은 40.0％(195명), 무소속이 44.4％(216명), 신민당소속이 14.4％(70명)였다.

연령별로는 36∼40세가 24.4％, 41∼45세가 21.6％로서 가장 많았으며, 직업별로는 농업 46.8％, 상업 10.3％, 회사원 8.4％의 순이었고 무직도 14.4％였다. 또한 학력별로 보면 대졸자가 19.9％로 가장 많았고, 중졸자가 18.9％, 국졸자가 17.7％ 등으로서 중졸 이하가 46.2％였다.

한편, 1960년 12월 26일에는 수복지구 임시행정조치법의 적용을 받은 지구 3읍 · 45면과 선거연기지구 2개 면을 제외한 26시 · 82읍 · 1,360면에서 실시되었는데 투표율은 75.4％였다. 당선자 1,467명 중 여당인 민주당이 22.6％(332명)를 차지하였고, 무소속이 75.7％(1,110명), 신민당이 1.4％(21명)에 달하여 정당보다 인물 본위로 투표하는 성향을 보였다.

당선자들을 연령별로 보면 40대가 43.5％로 가장 많았고, 30대가 30.9％, 50대가 21.8％의 순이었으며, 직업별로는 농업이 84.7％로 가장 많고, 상업이 3.5％(51명)였다. 학력별 분포를 보면 국졸 49.6％, 중졸 25.2％, 고졸 7.0％, 대졸 이상이 3.6％로 저학력자가 많았다.

1960년 12월 29일에는 우리나라 자치사상 최초로 서울특별시장 · 도지사선거를 실시하였는데, 선거인 총수 1134만 236명 중에서 439만 9420명이 투표에 참가하여 투표율이 38.8％로 극히 저조하였다. 이와 같이 투표율이 낮았던 이유는 12월중에 지방의원과 자치단체장의 선거를 네 번이나 실시하였기 때문에 선거에 대한 염증을 느낀 데다 기후가 영하 13℃로 혹한이었던 데 있다.

선거 결과 민주당은 서울특별시와 경기도 · 충청북도 · 전라북도 · 경상북도 · 강원도의 5개 도에서, 신민당은 충청남도 · 전라남도 · 경상남도의 3개 도에서, 무소속은 제주도에서 각각 당선되었다. 당선자를 연령별로 보면, 30대와 70대가 1명씩이었고, 40대와 60대가 2명씩이었으며, 50대가 4명이었다.

이들의 경력을 보면 지사와 군수를 지낸 자가 3명, 국회의원과 지방의원을 지낸 자가 7명으로서 관료 출신의 당선률이 높았다. 지방의회와 자치단체장의 주민 직선에 의한 구성은 1960년 12월에 완료되었으나 반년도 채 못 되어 5 · 16군사정변의 발발로 종식됨으로써 지방자치의 경험을 쌓는 데 미흡하였다.

제6차 지방자치에 관한 법개정

1961년 5월 16일 군사혁명위원회는 포고 제4호로써 전국의 지방의회를 해산시켰고, 5월 22일에는 국가재건최고회의(군사혁명위원회의 개칭)포고 제8호로써 읍 · 면에서는 군수, 시에서는 도지사, 서울특별시와 도에서는 내무부장관의 승인을 얻어 집행하도록 하였다.

1961년 6월 6일에 공포된 「국가재건비상조치법」은 도지사 · 서울특별시장 및 인구 15만 이상의 시장은 국가재건최고회의의 승인을 얻어 내각이 임명하고, 기타의 자치단체장은 도지사가 임명하도록 하였다. 또한 1961년 9월 1일에 법률 제787호로 공포된 「지방자치에 관한 임시조치법」은 농촌의 기초자치단체를 읍 · 면에서 군으로 개정하였다.

지방의회의 의결을 요하는 사항에 관하여 도 · 서울특별시는 내무부장관, 시 · 군은 도지사의 승인을 얻어 시행하도록 하였으며, 읍 · 면장은 군수가, 동 · 이장은 시 · 읍 · 면장 또는 구청장이 임명하도록 하였다.

이와 같이 지방행정에 대한 주민참여와 주민자치의 길이 막히고 자기 기관 선임의 원칙이 배제됨으로써 독립세의 부과 · 징수, 재산의 소유 · 관리, 독자적인 예산 · 회계 등의 자주적 재정기능을 제외하고는 사실상 지방자치의 기능이 정지된 채 제3공화국시대 · 제4공화국시대를 거쳐 제5공화국과 제6공화국에 이르렀다.

그러나 1991년 6월 지방의회를 시작으로 제7 · 8공화국에 이르러 지방행정이 본 궤도에 오르고 있다. 5 · 16군사정변 이후에 단행된 지방자치제도 개혁의 중요한 내용은 전술한 것 외에도 ① 대도시행정의 특수성을 인정하여(서울특별시 행정에 관한 특별조치법) 1963년에 부산시를, 1981년에 대구시와 인천시를, 1986년에 광주시를 각각 정부직할시로 승격시켰다.

② 지방자치단체장을 임명제로 하여 서울특별시장은 국무총리의 제청으로, 직할시장과 도지사는 내무부장관의 제청으로 국무총리를 경유하여, 시장 · 군수는 도지사의 추천으로 내무부장관의 제청에 의하여 국무총리를 경유하여 각각 대통령이 임명하도록 하였다.

③ 지방의회에 관하여 제3공화국 「헌법」은 그 구성시기를 법률로 정한다고 규정하였으나 제4공화국 「헌법」은 지방의회를 “조국통일이 이루어질 때까지 구성하지 아니한다.”고 규정함으로써 지방자치의 시행은 통일 이후에나 기대할 수 있을 것으로 예상해 왔다.

그러나 제5공화국 「헌법」은 “지방자치단체의 재정자립도를 감안하여” 지방의회를 순차적으로 구성하되 그 구성시기는 법률로 정한다고 규정함으로써 지방자치를 실시할 수 있는 길을 터놓았다.

정부는 1987년도에 단계적으로 지방자치를 실시할 예정으로 1986년에 지방자치에 관한 공청회를 지역별로 개최하여 국민들의 의견을 수렴하였고 지방자치법개정법률안을 성안하여 1986년 10월에 국회에 제출하였다. 그 뒤 제6공화국에서는 지방자치에 관한 규정을 두고 세부규정에 관해서는 법률로 정하도록 하고 있다.

제9차 지방자치제에 의한 법개정

30여 년간 지방자치의 공백기를 지나 제9차 개정지방자치법과 지방의회의원선거법에 따라 1991년 3월 26일 시 · 군 · 자치구의회(기초의회) 의원선거를 실시하였다. 총 3,562개 선거구에서 9,963명의 후보자가 입후보하여 평균 2.3：1의 경쟁률을 보인 기초의회 의원선거에서는 선거권자 2830만 1580명 중 평균 55％가 참가하여 4,304명의 기초의회의원을 선출하였으며, 도시의 투표율이 농촌보다도 낮았다.

또한 서울특별시, 5개 직할시 및 9개 도에서 치루어진 광역의회의원선거에서는 총유권자 2803만 3024명 중에서 58.9％가 참여하여 총 866명의 시 · 도의회의원을 선출하였으며, 도시와 농촌간의 투표율은 기초의회의원선거와 동일하게 도시의 투표율이 농촌의 투표율보다도 저조한 현상을 나타내고 있다.

1995년 6 · 27지방선거

1995년 6월 27일 35여년 만에 광역 및 기초단체장과 1991년에 이어 두 번째로 광역 및 기초의회의원 선거를 실시하였다.

광역단체장과 광역의원의 경우 여당보다 야당이 다수를 차지하였고, 중앙정치의 영향을 받아 지방색이 뚜렷한 선거결과를 낳았으며, 연령별분포에서 보는 바와 같이 50대가 전체 지방선거에서 최대의 당선자를 내고 있다.

1998년 6 · 4지방선거

1998년 6월 4일 1995년에 이어 광역 및 기초단체장과 광역 및 기초의회의원 선거를 실시하였다.

광역단체장과 광역의원의 경우 6 · 27지방선거에서와 같이 여당보다 야당이 많은 당선자를 내었고, 1995년의 6 · 27지방선거에서 나타난 대로 지방색이 뚜렷한 선거결과를 낳았으며, 연령별 분포에서도 이전의 선거와 마찬가지로 50대가 전체 지방선거에서 최대의 당선자를 내고 있으며, 40대가 그 다음을 차지하고 있다.

우리나라의 지방자치사를 보면 그 역사가 결코 짧지만은 않다. 조선시대 농촌의 자연발생적 촌락의 집합인 동 · 이와 동 · 이를 통할하는 면은 일찍이 자치적 색채를 띠고 있었으며, 특히 갑오개혁 이후 1895년에 발표된 「향회조규」와 「향회판무규정」은 지방주민이 당해 지방행정단위의 공공 사무처리에 참여할 수 있도록 규정하였고, 이회 · 면회 · 군회를 구성하여 운영한 것은 현대적 지방자치제의 발달에 역사적 의의가 컸다.

또한 1952년부터 1961년 5월까지 실시된 3회의 지방선거와 지방자치의 운영과정에서 많은 시행착오를 경험하였고, 해결하기 쉽지 않은 문제들이 드러나 우리나라에서 지방자치가 어느 정도 성공적으로 실시될 수 있는가 하는 회의론이 대두되기도 하였다.

그러나 이러한 일련의 경험들은 매우 소중한 것이며, 이러한 경험을 바탕으로 앞으로 우리나라 지방자치를 건전하게 실시하여 풀뿌리민주주의의 이념을 효과적으로 구현하게 될 것으로 전망된다.

참고문헌

『지방행정학』(정세욱, 법문사, 1985)

『한국 지방행정사』(대한지방행정학회, 1966)

『한국사』현대편(진단학회, 을유문화사, 1963)

『한국사』근세전기편(진단학회, 을유문화사, 1962)

『지방행정 10년사』(내무부, 1958)

『조선사 강좌 일반사』1(조선사학회, 1923)

『地方自治制度』(張志必, 京城寺洞唯一書館, 1908)

지방자치 (地方自治)