공기업 ()
정의
국가 또는 지방자치단체가 소유와 경영의 주체가 되어 재화나 용역을 공급하는 기업. 공공기업 · 공사.
개설
공기업은 사회공공의 복지를 증진하기 위해 정부가 직 · 간접적으로 투자해 소유권을 갖거나 통제권을 행사하는 기업을 말한다. 공기업과 사기업 모두 수익성을 요소로 하는 점은 같으나 사기업에서 맡을 수 없는 사회공공의 복리향상이라는 공공성이 요구된다는 점에서 공기업은 본질적으로 사기업과 구분된다.
공기업은 조직 형태에 따라 정부부처형 · 주식회사형 · 공사형 공기업으로, 운영 주체에 따라 국가 공기업과 지방 공기업으로 나눌 수 있다. 정부부처형 공기업은 우리나라의 현행 법률에서 ‘정부기업’이라고 부르는 행정부의 부처와 같은 조직 형태를 지닌 공기업이다.
주식회사형 공기업은 상법 또는 특별법에 의해 설립되고 정부가 그 기업의 주식을 전부 또는 일부를 소유하는 형태의 공기업이다. 공사형 공기업은 자본금 전액이 정부로부터 출자되고 독립적인 특수법인의 형태를 지니는 공기업이다.
국가 공기업은 공공성 및 기업성의 정도에 따라 구분되는데, 시장형 공기업 · 준시장형 공기업 · 기금관리형 준정부기관 · 위탁집행형 준정부기관 · 기타 공공기관 등이 있다.
지방 공기업은 지방자치단체가 직접 설치하거나 법인을 설립하여 경영하는 기업이다. 이는 다시 지방자치단체가 직접 운영하는 지방 직영기업과 지방자치단체가 법인을 설립하여 간접적으로 운영하는 지방공사 및 지방공단 등으로 구분된다.
「공공기관의 운영에 관한 법률」 제5조에서 공공기관은 공기업과 준정부기관, 그리고 기타 공공기관으로 구분하여 지정하고 있다. 공기업은 자체수입액이 총 수입액의 2분의 1 이상인 공공기관 중에서 기획재정부 장관이 지정하도록 되어있다.
동 법률에는 공기업이 시장형 공기업과 준시장형 공기업으로 분류되고 있다. 시장형 공기업은 자산 규모가 2조 원 이상이고, 총 수입액 중 자체수입액이 85% 이상인 공기업을 말하는데, 한국전력공사 · 인천공항공사 등이 이에 해당한다. 준시장형 공기업은 시장형 공기업이 아닌 공기업을 말하는데, 한국관광공사 · 한국마사회 · 한국토지공사 등이 이에 해당한다.
연원 및 변천
공기업은 시장실패에 대한 보완으로서 사회취약계층에 대한 사회적 서비스 제공을 위해 민간이 담당할 경우 적합하지 않는 공공재 성격의 서비스를 제공한다. 우리나라 공기업의 변천 과정은 크게 3단계로 나누어 볼 수 있다. 제1시기는 광복 전까지, 제2시기는 광복 이후부터 5·16군사정변까지, 제3시기는 5·16군사정변 이후부터 최근까지로 구분할 수 있다.
제1시기의 공기업은 정부기업, 즉 정부부처의 형태를 지닌 공기업들이다. 현존하는 공기업 중 가장 역사가 긴 것은 철도 · 체신 · 전매를 담당하고 있는 공기업들이다. 철도사업의 경우 1896년에 미국인 모스(Morse, J.R.)에게 경인선 철로 부설권을 부여한 것에서부터 시작된다.
1906년에 통감부 철도관리국 관제가 공포됨으로써 철도관리국이 철도사업을 관장하게 되었으며 1909년 12월에 통감부 관리국이 한국철도관리국으로 다시 개칭되었다. 1917년부터 1925년까지 철도 관리가 남만주철도주식회사에 위탁되는 시기를 거쳐 1925년 4월 1일부터는 조선총독부 직영으로 환원되었다. 1943년 2월에는 조선총독부 철도국을 교통국으로 개칭하고 기구를 개편하였다.
체신사업의 경우 1884년에 우정총국이 설립되었으며, 1896년에 농상공부 소관으로 우편국을 두어 우편사업이 다시 시행되었는데, 이는 우리나라 근대적 우편제도의 효시이다. 1900년에는 만국우편연합에 가입하여 외국과의 우편물 교환이 시작되었다.
전신사업은 1885년 서울∼인천 및 서울∼의주 간 전신선이 가설되면서 시작되었다. 전화사업은 1902년 서울∼인천 간 전화 사무가 개시된 것을 효시로 한다. 1905년 11월 통감부가 설치되어 통감부 관제와 함께 통감부 통신관서관제가 공포되어 우리나라의 통신사업은 통감부 통신관서의 관리 아래 놓이게 되었다.
무신전신은 1910년 한일합방을 전후하여 월미도 · 소청도 · 목포의 각 등대 및 관유기선 광제환에 장치한 것을 효시로 한다. 1910년 9월 30일 조선총독부 통신과서제가 공포되어 항로표지 · 기상관측 · 전기사업에 관한 사무와 함께 통신행정사무는 조선총독부 통신국의 관할 하에 들어가게 되었다. 1912년에 조선총독부 통신국을 체신국으로 개칭하였다.
연초제도는 일한연초상회가 서울에서 1903년 국부지권연초와 각 연초 제조를 개시한 것을 효시로 한다. 그 후 조선총독부가 1914년에 연초제조공장 설치 지역을 한정하고 제조연초소비세를 신설하였다.
인삼전매는 통감부 설치 후인 1908년에 「홍삼전매법」을 공포하여 홍삼전매제도를 확립하기에 이르렀고, 1920년에 조선총독부는 「홍삼전매법」을 폐지하고 「홍삼전매령」을 시행하였다.
한편 해방 후부터 5·16군사정변까지인 제2시기에는 철도 · 체신 · 전매 · 에너지 · 중공업 및 기계공업 · 운수업 등에서 공기업의 기틀을 마련하였다.
철도사업의 경우 1946년 미군정청 교통국이 운수국으로 개칭되었다가 다시 운수부로 이름을 바꾸고 그 산하에 4개 국을 설치하였다. 같은 해 5월에 남한 소재 사설 철도 일체를 운수부에 흡수하여 국유화하기에 이르렀는데, 당시 국유화된 사설 철도는 조선철도주식회사, 경춘철도주식회사, 경남철도주식회사 등의 8개 선에 광궤 360㎞, 협궤 206㎞로 총 566㎞였다.
1948년 대한민국정부 수립으로 운수부가 교통부로 개편되었다. 한국전쟁으로 철도사업은 심한 타격을 입었으나 1953년 4월에 철도 5개년 건설 계획을 수립하였다. 1955년 2월에 FAO 원조자금에 의해 다량의 화차가 도입되었으며 UN군이 장악하던 철도운영권을 정부에서 인수하게 되었다.
1956년까지 4대였던 디젤기관차는 1960년에 95대로 늘어났으며 철도사업의 능률을 높이는데 크게 이바지하였다. 1960년 12월 「교통사업특별회계임시조치법」이 공포되면서 철도사업은 기업회계제도로 전환되는 기틀이 마련되었다.
체신사업의 경우 1946년 조선총독부 체신국의 기구를 계승한 미군정청 체신국이 체신부로 개칭되었다. 1948년 정부수립 이후 체신부는 우정, 전무, 보험, 경리의 4국으로 출발하였으며 11월에는 전파국이 신설되어 5국이 되었다. 같은 해 8월에는 「지방체신관서설치법」이 공포되면서 서울과 부산에 체신청을 두었다.
한국전쟁은 체신사업에도 심한 타격을 주었으나 1952년 1월에 국제전기통신연합(ITU)에 가입하였다. 1953년 12월에 우리나라와 홍콩-샌프란시스코-마닐라 간 국제전신사무 취급을 개시하게 되었으며 1954년 11월에 한국과 홍콩 간 국제전화업무 취급도 시작하게 되었다.
1960년 12월에 「통신사업특별회계임시조치법」이 제정 · 공포됨으로써 철도 · 전매사업과 함께 통신사업의 경우에 있어서도 기업회계제도로의 전환을 위한 기틀이 마련되었다. 1947년 말 기준 643개였던 통신관서는 1960년 12월 말에 747개로 늘어났고 1947년 5971만 건이었던 국내우편취급 수가 1960년에는 1억 6731만 건으로 늘어났다. 또한 1947년에 3만 7385명이었던 전화 가입자 수는 1960년에는 8만 8935명으로 늘어났다.
전매사업의 경우 1946년 4월 미군정청 재무부 전매국으로 출발한 전매사업 담당기구는 1948년 정부수립 후에도 재무부 전매국으로 존재하다가 1951년 12월에 전매청으로 승격되었다. 당시 전매청은 산하에 총무 · 연초사업 및 염삼사업의 3개국과 4개의 지방전매청을 두고 있었다.
1956년 12월에 「염전매법」이 제정 · 공포되어 1942년 5월에 공포된 「조선염전매령」을 대신하게 되었으며 1960년 12월에는 철도사업, 통신사업의 경우와 같이 「전매사업특별회계임시조치법」이 제정 · 공포되었다.
에너지 부문의 공기업으로서 전력사업에 종사한 조선전업 · 경성전기 · 남선전기가 있었고, 석탄사업에서는 유일한 정부투자기관인 석공(石工)이 있었다. 전력사업의 경우 해방 전 한국의 발송전사업은 조선전업에서 담당하고 배전사업은 4개 배전회사에서 담당했다.
해방 이후에도 발송전사업은 조선전업이 담당하고 배전사업은 경성전기와 남선전기가 담당하였다. 해방 당시 전국 발전 시설용량은 87.6%가 북한에 있었다. 따라서 1945년부터 1948년까지 북한으로부터의 수전이 남한전력 공급의 60~70%를 차지했다.
1948년 5월 14일 북한으로부터 전력공급이 중단되자 남한의 전력사정은 악화되었으며 이의 완화를 위해 1948년 2월에는 발전함 자코나(Jacona)호가, 같은 해 5월에는 일렉트라(Electra)호가 발전을 시작했다. 다음 해인 1949년 5월에는 목포에 증유발전소가 설립되었지만 한국전쟁으로 전력시설에 많은 손실을 입었다.
1951년 피해 전력시설의 복구공사에 착수하기 시작하여 1952년에는 이를 완료하였다. 1957년부터 5·16군사정변 시기까지 새로운 발전 시설의 준공은 거의 없었으며, 1961년 3월까지 발전설비는 37만 2789㎾로서 해방당시를 기준으로 1.8배를 조금 넘는 정도였다.
광업의 경우 석탄산업은 전력의 경우와 동일하게 우리나라 석탄 총 매장량의 80% 이상이 북한에 있었기 때문에 미군정 기간 중 석탄 수요의 과반을 수입탄에 의존해야 했다. 1950년에 대한석탄공사를 설립하여 정부가 직할 운영하던 주요 탄광을 대한석탄공사로 하여금 관리 · 운영하게 하였다. 그러나 한국전쟁으로 석탄공사의 정상적인 석탄개발은 휴전 후에 비로소 이루어진다.
1954년 UNKRA(유엔한국재건단)와 「탄광개발원조협정」을 체결하여 석탄공사 산하의 탄광 시설에 대하 현대화를 갖출 수 있었다. 1956년을 기점으로 정부는 석탄증산 5개년 계획을 수립 · 추진하였다. 1959년 68만 3000톤이었던 석공의 생산량은 1959년 152만 톤에 이르러 약 2.2배의 생산량이 늘어났다.
이 시기 광업 부문에 종사한 주요 공기업으로는 대한중석주식회사와 대한철강주식회사, 그리고 삼성광업주식회사가 있다. 대한중석의 전신인 소림광업주식회사는 1934년에 설립되어 미군정 시대에는 미군정청 직할 기업체로 운영되어 오다가 1949년에 상공부 직할 대한중석광업회사로 발족하였으며 1952년에 대한중석광업주식회사로 개칭되었다.
1952년 체결된 한 · 미중석협정을 계기로 중석광업은 수출산업으로 육성되었다. 국내 중석 총생산량에서 대한중석이 차지하는 비중은 1947~1948년에는 87.6%였던 것이 1951~1955년까지는 77.2%로 감소하였다가 1960년에는 97%로 다시 늘어났다.
철광석은 해방 전에는 일본 정부가 군수물자인 철의 원료를 공급하기 위해 철광석 개발에 주력해 왔기 때문에 그 생산량도 44만 톤에 달했으나 해방 후부터 한국전쟁까지 그 생산량은 전무하였다. 남한의 철광산이 다시 가동되기 시작한 것은 한국전쟁 이후인데, 이는 일본의 광공업 경기가 호전되어 철광석에 대한 수요가 증가되었기 때문이다.
대한광업주식회사의 생산실적을 살펴보면, 1956년에는 8941톤이었던 것이 1959년에는 14만 8890톤, 1960년에는 17만 5699톤으로 증가하였다. 이 시기 대한철광의 생산량이 차지하는 비중은 전체의 45% 내외였다.
삼성광업주식회사는 1936년 설립한 장항제련소를 전신으로 하며 1946년 미군정청 직할 기업체로 발족하여 1948년에 상공부 직할 기업체가 되었다. 주된 생산물은 금, 은, 전기동이며 금 생산량은 1947년 53㎏에서 1960년 567㎏으로 늘어났고 은 생산량은 1947년 475㎏에서 1960년 7,295㎏으로 늘어났다. 또 전기동 생산량은 1947년 475톤에서 1960년의 1,010톤으로 늘어났다.
중공업 및 기계공업의 경우 이 부문에 종사한 주요 공기업으로는 대한조선공사, 대한중공업공사, 그리고 조선기계제작소가 있다. 대한조선공사는 1937년 설립된 조선중공업주식회사를 전신으로 하는데, 1949년에 「대한조선공사법」이 공포되어 1950년에 대한조선공사가 발족하게 되었다.
대한중공업공사는 1939년에 조선이연금속주식회사가 인천공장으로 발족하였으며, 1953년에 정부는 경제 재건에 따른 철강재의 수요를 충족시키기 위하여 조선이연금속의 인천공장을 모체로 한 대한중공업공사를 창설하였다. 조선기계조작소는 1937년에 설립되었으며 한국기계공업주식회사의 전신이다.
해방 후 미군정 시대에는 군정청 직할 공장으로 운영되어 오다가 1955년 국방부에 이관되어 해군에서 관리했다. 이후 1961년에 조선기계조작소는 국방부로부터 상공부에 환원되었다.
운수업에 종사한 공기업으로는 대한해운공사와 한국운수주식회사를 들 수 있다. 대한해운공사는 적자를 면치 못하여 1957년 「대한해운공사법과 대한조선공사법 폐지에 관한 법률」에 의하여 주식회사로 전환되었다.
한국운수주식회사는 1930년에 발족한 조선운송주식회사가 전신이며, 1943년 조선해륙운수주식회사로 상호를 변경하였고 1958년 한국운수주식회사로 개칭되었다.
화학공업과 관련된 공기업으로는 충주비료주식회사와 호남비료주식회사를 들 수 있다. 해방 후 남한의 화학비료 연간 총생산능력은 8만 8400톤에 불과하여 비료공장건설의 필요성을 느낀 정부는 1955년 9월 5일에 충주비료를 착공하여 1961년 4월 29일에 준공을 하게 되었다. 1960년과 1961년에 각각 1만 3161톤과 6,811톤의 비료를 생산하게 되었다.
현황
우리나라는 1960년대 초반까지 산업 기반이 미미한 세계 최빈국 중의 하나였지만 산업화를 통해 경제 성장을 이룩하였다. 역대 정부는 규모의 경제를 갖춘 재벌체제를 통해 대기업을 육성했으나, 상당한 수의 산업에 대해서는 공기업 체제를 통해 대기업을 운영해 왔다.
공기업이 기업 부문에서 차지하는 비중은 산업화 초기에는 매우 높았으나 중화학 공업 육성정책의 결과로 대규모의 재벌이 다수 등장하고 민주화 이후 이들이 급성장하면서 점차 비중이 감소되었다.
그러나 공기업은 에너지 부문, 인프라 부문, 금융 부문을 중심으로 한 여러 산업에 걸쳐서 핵심적인 역할을 담당하고 있다. 공기업은 정부가 지배주주이기 때문에 지배구조가 민간기업과 전혀 다르며, 공기업의 지배구조는 경제정책의 중요한 목표가 되어 왔다.
우리나라의 공기업 운영체제는 지난 반세기 동안 여러 번 바뀌었는데 특히 5년 단임 대통령제 도입 이후에는 새 정부가 들어설 때마다 새 정부의 공기업에 대한 정책을 입안하고 추진하였다.
정부 수립 직후에는 기업 부분은 미미하였으며 당시 존재하던 기업은 대부분 공기업 또는 정부사업이었다. 이러한 기업 부문의 현실은 1960년대까지 지속되었다. 그러나 1960년대 초반 박정희 정부가 정부 주도의 산업화 정책을 시작하면서 많은 수의 대규모 공기업을 설립하였는데 초기에는 공기업과 정부 자체의 구분이 분명하지 않았다.
공기업의 지배구조에 대해서도 1980년대 「정부투자기관 관리기본법」이 도입된 이후 1997년 말까지 주무부처가 지배권을 대부분 행사하는 형태를 취해왔다. 1997년에는 「공기업 민영화 특별법」이 도입되어 대규모 공기업 다수를 대상으로 영미 민간주식회사의 지배구조와 유사한 형태를 도입하였으며 공기업의 경영에 있어 보다 더 상업적인 목표를 중심으로 이루어질 수 있도록 허용하는 조치가 이루어졌다.
특히 1998년부터 2003년까지의 기간 중에 이루어진 대규모 공기업 민영화는 전 세계적으로 가장 최근에 이루어진 대규모 민영화로서 우리나라의 시장경제발전에 있어서 중요한 이정표가 되고 있다. 동 기간 중에는 6대 공기업 중 4개를 포함하여 상업적인 공기업 다수를 민영화하여 통신 산업은 완전한 경쟁체제로 전환되었고, 전력산업은 도매단계에 경쟁을 도입하였다.
정부는 2004년에 「정부 산하기관 관리기본법」을 도입하여 최초로 공공기관 전반을 대상으로 하는 지배구조를 도입하고자 하였으나 큰 성과를 거두지 못하였다. 2007년에는 「공공기관의 운영에 관한 법률」을 도입하여 다양한 분야에서 활동하는 수백 개의 공기업과 공공기관에 대한 지배구조를 체계화하였는데, 이 제도는 지금까지 사용되고 있다.
공공기관의 성과를 쉽게 파악할 수 있도록 구분한 『공기업 및 준정부기관의 경영실적 평가편람』(2011)에 따르면 공기업을 크게 공기업I 유형과 공기업II 유형으로 구분하고 준정부기관을 검사 · 검증 유형, 문화 · 국민생활 유형, 산업진흥 유형, 연 · 기금운용 유형 및 중소형기관 유형으로 구분하고 있다.
공기업I 유형에는 인천국제공항공사, 한국가스공사, 한국공항공사, 한국도로공사, 한국석유공사, 한국수자원공사, 한국전력공사, 한국지역난방공사, 한국철도공사, 한국토지주택공사가 있다. 공기업II 유형에는 대한석탄공사, 대한주택보증㈜, 부산항만공사, 인천항만공사, 제주국제자유도시개발센터, 한국감정원, 한국관광공사, 한국광물자원공사, 한국마사회, 한국방송광고공사, 한국조폐공사가 이에 속한다.
의의와 평가
공공기관이 국가경제에서 차지하는 비중은 예산과 인력규모 측면에서 지속적으로 증가하고 있다. 정부는 최근 이러한 공공기관의 중요성에 대한 인식을 바탕으로 공공기관의 경쟁력을 높이기 위해 ‘공공기관 선진화’ 노력을 해오고 있다.
공기업 경영 관련 모든 공통 적용 사항은 공공기관 운영위원회에서 객관성과 타당성을 검증한 후 시달하도록 하였다. 이사회의 견제 권한 확대, 감사의 전문성 강화, 임원 평가제도 신설 등 내부 감시 장치를 강화하고 기관 목표 명확화, 달성도 평가 등 성과관리를 강화하였다. 또 민간기업과의 경쟁에서 밀리지 않기 위해 평가보상 체계를 수립하여 경영 책임성을 확보할 수 있도록 내부적으로나 외부적으로 감독 시스템을 강화하였다.
공공기관의 경영 투명성을 민간 수준으로 개선시키기 위해 공공기관 경영 정보를 인터넷에 통합하고 공개하여 기관 간 경영성과의 비교와 분석이 가능하도록 시스템을 구축하였다. 또한 예산 및 회계 기준을 선진화하여 공공기관 재정 운영의 투명성과 예측력을 제고하고 공공기관 경영성과를 국민이 직접 감시하는 시스템도 구축하였다.
이러한 공공기관 선진화가 지속적으로 이루어졌음에도 불구하고 선진화 우수사례에 대한 공유는 원활히 이루어지지 않은 것으로 보인다. 일례로 2009년 생산성 본부의 설문조사에 따르면 국민의 80%가 공공기관의 개혁에 대한 필요성은 인식하고 있으나 정책의 추진속도에 대해 느린 편이라고 응답한 비율이 빠른 편이라고 응답한 비율보다 높게 나타났다.
따라서 공공기관의 우수사례에 대한 개발과 공유 및 확산을 통해 국민들의 인식 전환을 유도하는 노력이 필요하며 향후 지속적인 선진화를 통해 공기업의 방만 경영이나 도덕적 해이와 같은 문제를 원천적으로 차단할 수 있는 시스템 구축에 대한 노력도 필요할 것이다.
참고문헌
『2012 경제발전경험모듈화사업: 한국 공기업 및 공공기관의 지배구조』(기획재정부, 2013)
『2011년도 공기업·준정부기관 경영실적 평가편람』(기획재정부, 2011)
『공기업 지배구조: 2005년 이후 OECD회원국에서의 변화와 개혁』(박정수, 한국조세연구원, 2011)
『공기업론』(유훈 외, 법문사, 2010)
『앞서가는 공공기관의 공감백배』(기획재정부, 2010)
『한국 공기업의 이해』(이상철, 대영문화사, 2007)
｢공기업에 대한 국가의 감독과 통제｣(김광수, 『서강법률논총』1-1, 2012)
｢공공기관운영법의 제정과 공기업법제의 변화｣(최용전, 『공법학연구』8-4, 2007)
｢공기업 민영화의 헌법적 문제점｣(이승우, 『사법행정』35-9, 1994)
관련 미디어
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