아동복지사업 ()
정의
아동 자신이 결함을 가지고 있거나 또는 가정적인 결함으로 인해 자신의 가정에서 건전하게 양육, 보호받지 못하는 아동들을 대상으로 국가나 민간단체가 행하는 조직적인 보호활동.
개설
우리의 아동복지법은 아동을 18세 미만인 자로 규정하고 있고(아동복지법 제2조 제1항), 그 목적을 아동이 건전하게 출생하여 행복하고 건강하게 양육되도록 그 복지를 보장하는 것으로 규정(동법 제1조)하고 있다.
내용
아동복지사업은 주로 요보호아동에 초점을 맞추어 시행되어 왔는데, 아동복지법 제2조의 규정에 의하면 ‘요보호아동’이란 아동이 그 보호자로부터 유실, 유기 또는 이탈된 경우 그 보호자가 아동을 양육하기에 부적당하거나 양육할 능력이 없는 경우, 또는 기타의 경우에 이 법의 보호를 받을 아동을 말한다고 되어 있다.
보다 구체적으로 제시한다면, 고아, 기아, 가출아, 부랑아, 시설퇴소연장아동, 미혼모의 사생아. 소년소녀 가장, 보호자에 의해 학대받거나 방치되고 있는 아동 등을 이르며, 이 외에도 가난한 가정의 아동, 저소득 결손가정의 아동이 이 범위에 속한 불우아동들이다.
아동은 한 사회의 미래를 이끌어 갈 성인으로 성장하게 되며, 따라서 아동에 대한 적절한 보호와 양육, 그리고 아동의 욕구에 대한 적절한 서비스 수준은 한 사회의 발전상을 가늠할 수 있는 중요한 잣대가 된다.
우리 나라의 아동인구 비율은 1960년대 이후 핵가족화와 가족계획사업의 성공적인 추진으로 계속 감소하여 1980년의 아동인구는 전체 인구의 41％인 1562만 명, 1998년에는 27.2％인 1265만 명이었으나, 2020년에는 21.0％인 1098만 명으로 더욱 줄어들 것으로 전망된다.
보호를 요하는 아동의 수가 줄어든다는 것은 아동복지 서비스의 양적 확대는 물론 서비스의 질적 수준이 제고되어야 할 필요성과 당위를 제공해 준다고 하겠다. 우리 나라 아동복지사업을 시기별로 정리해 보면 다음과 같다.
우리 나라에서의 아동복지사업은 오늘날과는 그 성격이 다르지만 고대부터 실시되어 왔다. 28년(신라 유리왕 5)에는 왕의 명령으로 부모가 없는 아동을 조사하여 이들에게 급식하고 양육하는 일을 실시했으며, 고려시대에는 절이나 일반 가정에서 전쟁과 흉년으로 인하여 유랑, 걸식하는 유아·기아·고아·빈민아 등을 수용, 양육하여 승려 또는 사역승(使役僧)으로 삼거나 양자녀(養子女) 또는 노비로 삼기도 하였다. 조선시대에도 양자녀로 일반 가정에서 보호하거나, 나라에서 수용, 보호하는 제도들을 시행하였다.
그러나 이들 아동복지사업은 아동복지 증진을 위한 성격을 띠고 있는 것이 아니라, 자선적인 내용을 지닌 채 임시조치적인 성격이 강하였다.
한편, 조선 말기 개항과 더불어 외국 문물이 도입되고 선교사들이 입국하면서 아동복지사업은 새로운 형태로 전개되기 시작하였다.
우리 나라에서 근대적 의미의 아동복지사업이 시작된 것은 개항 이후 1888년(고종 25) 3월에 프랑스 신부에 의해서 서울 명동에 천주교회 고아원이 설립되면서부터이다. 그 뒤 1895년 3월에는 인천 천주당교회 내에 해성보육원(海星保育院)이 설립되었다.
당시의 아동복지사업은 주로 시설보호의 형태로 이루어졌는데, 이러한 아동보호시설들은 서구 선교사들의 포교활동의 일환으로서 설립된 것이었다. 한편, 우리 나라 사람에 의해 설립된 것으로는 1906년 3월에 이필화가 설립한 경성고아원이 그 효시를 이룬다.
그 뒤 이것은 조선총독부에서 운영하는 사회사업기관인 제생원(濟生院) 사업의 일부로 흡수되었다. 제생원은 1911년에 ＜경성부령＞으로 설립된 것으로, 양육부·맹아부·의료부의 3부로 나뉘어 운영되었다. 양육부는 고아의 수용과 교육을 관장했는데, 고아의 숙소를 1호에서 6호로 나누어 나이 든 아동과 어린아이를 구분하여 수용하였다.
맹아부는 맹·농아자에게 보통교육을 실시하여 생활에 필요한 기능을 제공하는 것을 목적으로 하였으며, 의료부는 이들에게 각종 의료시혜를 제공하는 일을 담당하였다.
일제강점기의 아동복지사업은 제생원을 비롯한 아동보육시설 외에도 임산부상담보호시설(조산시설)·아동건강상담소(아동상담소)·탁아시설·빈곤아동 교육시설·불량아 감화교육시설·특수아동 교육시설(맹아학교) 등 시설보호 중심으로 시행되었는데, 그 수가 여러 곳으로 점차 확대되어 1934년에는 27개 소, 1939년에는 60개 소로 늘어났다.
시설 중심의 아동복지사업이 확대되어 감에 따라 조선총독부는 이들에 대한 통제 및 지도를 하기 위하여 1932년부터 사회과를 설치, 운영하였다. 이 밖에 1927년에는 일본의 민생위원과 비슷한 방면위원제도(方面委員制度)를 만들어 보호를 필요로 하는 아동에게 개별 지도 및 직업 알선 등을 실시했는데, 1941년에는 이를 전면 개편하여 서울시와 8개 방면에 약 250명의 위원을 위촉하였다.
한편, 1944년에는 ＜조선구호령 朝鮮救護令＞이 제정, 공포되었는데, 이는 제2차 세계대전중 요보호대상자의 급격하게 증가한 데 따른 조처였다. 이 구호령에 의하여 다른 구호대상자와 함께 아동복지사업도 이루어졌으며, 광복 후까지도 얼마간 영향을 미쳤다.
이 시대의 아동복지사업은 대체로 아동에게 최소한의 생활을 유지하도록 하기 위한 매우 제한적이며 초보적인 구빈사업에 머물렀다. 더욱이 일제강점기의 아동복지사업은 식민지 지배를 효과적으로 하기 위한 통치수단의 일환으로 실시되는 측면이 강하였다.
즉, 다른 무엇보다도 일제가 한국인에게 베푸는 은혜 또는 자선을 통하여 그들에게 충성하도록 하려는 정치적 의도가 내재하여 있었다는 점이다.
이전의 조선총독부령에 의해 시행되어 오던 아동복지사업은 광복 직후 3년간의 미군정하에서도 내용상의 큰 변화 없이 그대로 유지되었다. 다만 미군정청은 1946년 9월에 미군정 법령으로 보건후생부 내에 부녀국을 창설하고 그 안에 아동과를 설치하여, 아동보호 업무를 전담하도록 하였다.
또한 같은 해 9월 18일에는 어린이의 건전한 발육과 정당한 권익을 보장하기 위하여 군정 법령으로 ＜아동노동법규＞를 제정, 공포하는 한편, 1947년 5월에는 과도정부 법령으로 ＜미성년자 노동보호법＞을 공포, 시행하여 아동의 노동 보호를 명문화하였다.
군정 3년의 기간 동안 아동복지사업은 지역사회의 자발적인 자선활동에 크게 의존하여, 광복 당시 33개이던 육아시설이 1948년 정부 수립 당시에는 96개 소로 증대되었다.
그러나 이것은 광복 후 늘어나기 시작한 요보호아동의 수용 보호를 위한 자연발생적인 현상이었고, 아직 이들 시설의 지도 육성과 통제를 위한 정부의 지침이 없었던 관계로 임시구빈적인 차원을 벗어나지 못하는 형편이었다.
1948년 정부 수립 이후, 복지사업 담당 관청을 사회국으로 개칭하고 1950년 2월에는 ＜후생시설 설치기준＞을 제정하여 아동 보호와 양육을 위한 현대적 시설과 설비의 확충을 강화하였다. 이것은 6·25전쟁 중 또는 그 후 늘어난 시설의 지도 감독과 육성 발전에 크게 기여하였다.
건국 초기에는 광복과 6·25전쟁으로 사회·정치적 격동 속에서 우리 국민 모두가 절대적 빈곤의 생활을 하던 시기였다. 전쟁으로 인해 고아, 기아, 미아 등 요보호아동이 급증하였고, 아동복지정책은 이들 아동의 생존을 위한 의·식·주의 기본적 욕구를 충족시키려는 물질적 자원의 분배에 치중하였고, 가족을 잃은 아동을 위한 고아원 등 시설보호사업이 중심이 되었다.
6·25전쟁으로 인하여 대량의 요구호아동이 발생하자, 당시의 응급 구호사태에 직면하여 외국 원조에 의한 민간시설의 아동복지사업이 크게 늘어나게 되었다. 그리하여 휴전 당시 전국의 시설 수가 이미 440개 소로 급증하고 수용 아동만도 5만 3964명에 달하였다.
이 당시 아동 구호와 보호 문제는 가장 긴급한 사회 문제의 하나였으므로, 정부는 전쟁으로 인한 혼란의 와중에서도 1955년부터 아동복지사업에 필요한 각종 시책과 제도를 정비하기 시작하였다.
1957년에는 대통령령으로 보건사회부 직제가 개편되면서 부녀국에 아동과가 신설되어 아동 문제만을 전담하는 행정체계를 갖추고, 현대적 의미의 아동복지를 지향하는 기본 법령인 아동복리법안을 작성하기 시작하여 1961년 12월에 제정, 공포하였다.
이 ＜아동복리법＞은 그 뒤 약 20년 간 아동복지사업의 기본법이 되어 왔지만, 이러한 요보호아동을 위한 시설수용 보호, 후원사업, 해외 입양 등을 중심으로 하는 소극적인 복지정책을 주로 규정하고 있었다.
또한 같은 해 ＜고아의 후견직무에 관한 법률＞과 ＜고아입양특례법＞이 마련되었고, 1962년에는 아동복리위원회의 설치와 아동복지 지도원의 배치가 이루어졌다. 또 1969년에는 ＜아동복리시설 설치기준령＞을 제정, 최소한의 보호 수준을 확보하기 위한 제도가 마련되었다.
그리고 1970년에는 ＜사회복지사업법＞이 제정, 공포됨으로써, 아동복지사업을 사회복지사업의 일환으로서 포괄하는 종합법이 확립되었다. 1970년대에 들어서면서, 아동복지사업은 외국 원조에 대한 의존도를 점차 줄여 가면서 국내 자원으로 대체 충당하기 위한 노력을 가속화하는 한편, 정부의 지원 수준을 확대시켜 나가기 시작하였다.
또한 1976년에는 불우아동을 자력으로 국내에서 건전하게 보호, 육성하기 위한 불우아동건전육성대책을 마련하여 ‘불우아동결연사업’, ‘성장고아 직장주기사업’, 그리고 ‘국내입양사업’ 등을 적극적으로 전개하기에 이르렀다.
그리고 우리 경제의 성장에 따라 절대적 빈곤이 어느 정도 해소되어 1970년대 후반부터는 상대적 빈곤의 문제가 제기되자, 1960년대에 중심을 이루었던 고아, 기아, 미아 등의 요보호아동은 감소되는 반면, 산업화·도시화 등 사회구조적 변화와 가족 해체로 인한 가출 아동, 비행 아동, 결손가정 아동, 소년소녀 가장 세대 등 다양한 형태의 요보호아동이 크게 늘어나게 되었다.
이러한 새로운 유형의 요보호아동을 위해서 생계비 등 물질적인 지원 외에 가정환경, 교육의 기회, 심리·정서적 안정 등 비물질적 차원에서의 지원이 필요하게 되었다. 따라서 정부는 1981년에 아동복지법을 제정하여 이들 아동의 비물질적·심리적 욕구도 충족시켜 주는 복지정책을 시작하게 되었다.
아동복지법은 1961년에 제정된 아동복리법을 전면 개정하여 요보호아동뿐만 아니라 모든 아동의 복지를 증진하는 것을 목적으로 하고 있다.
한편, 여성의 사회 참여를 촉진하고 아동의 조기교육 등에 대한 필요에 따라 실시하게 된 탁아사업은 그 동안 보건복지부, 내무부, 노동부 등 여러 부처로 주관 부처가 나뉘어 실시되었으나, 1991년 영유아보육법을 제정하여 이를 체계화하고 주관 부처를 보건복지부로 일원화하여 이전의 단순 ‘탁아’사업에서 보호와 교육을 통합한 ‘보육’사업으로 발전하게 되었다.
1990년대에 들어와서 우리 나라는 선진국의 일원이라고 할 수 있는 OECD(경제협력개발기구)에 가입하였고, 1990년에는 유엔의 ‘아동의 권리에 관한 협약(Convention on the Rights of the Child)에 가입함으로써 1991년부터는 이 협약의 당사국이 되었다.
따라서 우리 나라도 이제는 국제적으로 협의된 아동복지 수준을 준수해야 하는 의무를 지게 된 것이다. 이 협약은 모든 아동의 기본적 생존권 외에 건전한 가정환경에서 양육될 권리, 교육과 보건에 관한 권리, 문화적 생활을 영위할 권리, 아동 학대로부터의 보호, 노동력 착취 금지 등을 제시하고 있다.
그러나 현재 우리 나라의 아동복지 수준은 이러한 국제적인 기준에는 아직 미흡한 형편이다. 다음에서는 아동복지사업의 현황을 보다 상세하게 살펴보도록 하겠다.
(1) 아동보육사업
보육사업은 하루 중 일정 시간 동안 가정의 아동 양육기능을 보완하기 위해 제공되는 사업이다. 우리 나라의 영유아보육법은 보육사업을 “보호자가 근무, 또는 질병 및 기타 사정으로 인하여 보호하기 어려운 영아 및 유아를 심신의 보호와 건전한 교육을 통하여 건강한 사회성원으로 육성함과 동시에 보호자의 경제적, 사회적 활동을 원활하게 하여 가정복지 증진에 기여함”을 그 목적으로 규정하고 있다.
탁아사업이 단순한 영유아의 보호에 중점을 주었다면, 보육사업은 보호와 교육의 통합에 강조점을 둔 사업이다. 이는 취업모의 증가, 이혼 가정의 증가, 가족수의 감소, 가치관의 변화와 같은 여러 가지 사회 변화로 인해 영유아의 보육 수요가 증가하게 되었고, 1961년 아동복리법이 제정되어 보육시설이 아동복리시설 중의 하나로 규정되면서 어린이집의 설치와 운영이 본격화되었다.
이후 1982년 유아교육진흥법이 제정되면서 기존의 아동보육 관련시설이 새마을 유아원으로 통합되고 주무 부서가 보건사회부에서 내무부로 이관되었다가, 1980년대 중반 이후 여성의 사회참여율이 높아지고 핵가족화가 심화되어 보육 수요가 크게 증가하자 1987년 남녀고용평등법에 의한 직장탁아제도가 도입되었다.
이어서 1989년에는 아동복지법 시행령 개정으로 새마을유아원이 아동복지시설인 탁아시설로 환원되었고, 주무 부서도 내무부에서 보건사회부로 다시 이관되었다. 1991년에는 영유아보육법이 제정되어 보육시설의 명칭이 어린이집으로 개칭되었으며, 보육시설에 대한 각종 기준이 정비되어 영유아 보육에 대한 법적 기반이 확립되었다.
아동보육사업은 분류 기준에 따라 다양하게 구분된다. 보육 장소에 따라서는 종일보육제, 반일제보육, 시간제보육, 주간보육, 야간보육, 24시간보육 등이 있다. 또한 아동의 연령에 따라서 영아보육, 유아보육, 방과후 보육으로 구분하며, 설립 및 운영 주체에 따라서는 국·공립보육시설과 민간보육시설로 나뉜다.
근거 법령이 행정관리에 따라 어린이집, 놀이방, 유치원 등으로 나누며, 현행 영유아보육법령에 따라서 국·공립보육시설, 민간보육시설, 가정보육시설로 구분한다. 우리 나라 보육사업지침에는 보육대상 아동을 보호자가 근로 또는 질병, 기타 사정으로 인하여 직접 보육하기 어려운 아동으로서 보호자가 위탁하는 아동으로 규정하고 있다.
보육시설의 입소대상은 0∼6세 미만의 취학 전 영유아를 원칙으로 했으나 1996년 1월 1일부터 12세까지로 연장하여 초등학교 저학년 아동(저소득층)을 중심으로 방과후 보육을 가능하게 하였다.
국가 또는 지방자치단체와 사회복지법인 및 기타 비영리 법인이 설치한 시설과 국가 또는 지방자치단체가 설치·운영에 필요한 비용을 보조하는 시설은 다음과 같은 순위로 입소시키도록 지시하고 있다.
① 생활보호대상자의 자녀, ② 모자복지법 제5조 및 동 법 시행규칙 제3조의 규정에 의거 보호대상자로 선정된 편부모가정과 보호 및 지원지침에 의한 부자 가정의 자녀, ③ 보육료 반액 지원대상 아동, ④ 맞벌이 가정 및 편부모 가정 등 기타 결손가정의 자녀, ⑤ 기타 일반 주민의 자녀(일반 주민의 자녀 중에는 보훈가족, 장애인 가정 등의 자녀를 우선적으로 입소시켜야 함)의 순이다.
1990년대 들어 보육사업이 양적으로는 급격히 확대되었는데, 이는 노동력의 부족현상이 심화됨에 따라 여성의 노동력을 노동시장에 끌어들이기 위한 보육시설의 확충이 활발하였음을 의미한다.
1991년 총 3,670개 소의 보육시설에서 8만9441명의 아동이 보육사업을 받던 것이, 1997년 말에는 1만5375개［보건복지백서(1998)에는 1만3315개 소］의 각종 보육시설에서 52만959명［보건복지백서(1998)에는 45만6664명］의 아동이 보육사업을 받고 있는 것으로 나타나, 7년간 시설 수로는 4.2배［보건복지백서(1998)에는 3.6배］, 보육아동 수로는 5.8배［보건복지백서(1998)에는 5.1배］ 증가하였음을 알 수 있다.
그러나 보육사업의 팽창은 대부분 민간보육시설이나 영세한 가정보육시설에서 이루어진 것이었고, 국·공립 보육시설의 확충은 같은 기간 동안 시설 수로는 2.3배, 아동 수로는 2.4배 증가하는 데 그쳤으며, 직장보육시설이 전체 보육시설에서 차지하는 비중은 여전히 1％ 미만에 불과하여 같은 기간동안 거의 변화가 없었다.
또한 보육시설의 양적 팽창에 따라 보육예산에서 차지하는 국고보조금의 비율은 1991년 68％에서 1997년 46％로 감소되어, 보육예산에 대한 지방자치단체의 책임성은 오히려 강화되었다.
1990년대 들어 보육사업이 양적으로 급속히 팽창하여 보편주의적인 사업을 지향하고 있음에도 불구하고, 보육사업을 받고 있는 아동은 전체 보육대상 아동의 절반 수준에 그치고 있다.
보건복지부는 1997년의 0∼5세 아동은 400만 명이 넘었으며, 이 중 184만 명 이상이 취업모의 아동이었고, 다시 여기서 한국행동과학연구소의 탁아요구 비율 56.4％를 적용할 경우 전체 보육대상 아동은 104만 명에 이르렀다고 하였다.
1997년 보육아동 수는 52만 명이었고, 보육대상 아동을 복지부의 조사에 따라 104만 명으로 파악할 때, 현재 요보호아동의 보육율은 50％에 불과하므로 보육사업의 보편주의화를 위해서는 시설의 확충과 정부의 지속적인 지원이 필요할 것으로 보인다.
(2) 아동상담사업
아동상담사업은 가정 내에 부모가 생존해 있고, 부모와 아동이 그들의 역할을 효과적으로 수행할 의지와 능력이 있으나 부모 자녀관계의 갈등, 부부 갈등, 형제간의 갈등으로 인하여 난관에 부딪혔을 때 가족성원의 사회적 기능을 개선하여 가족 붕괴의 위험을 방지하도록 직·간접적으로 돕는 원조의 방식으로 정의된다.
그리고 그 목표는 아동이 자신의 가정 내에서 정상적인 성장과 발달을 하기 위하여 가족생활과 아동이 처한 환경의 질을 보존·강화·향상시키도록 돕는 것이다. 이혼 등 가족 해체 발생의 증가, 현대 생활의 긴장 및 각종 사회적 사고들은 피해 가정의 아동들을 요보호대상으로 전락시킬 가능성을 높여 왔다.
나아가 일반 아동의 경우에도 성격 및 정서 장애, 유기, 학대 등의 다양한 원인에 의하여 상담사업을 필요로 하고 있다. 아동상담사업은 아동 문제를 사전에 예방하는 사업으로서 지역사회에서 문제가 발생할 소지가 있는 가정에 수시로 상담사업이 제공되어야 할 필요가 있으며, 이러한 특성에 따라 다양한 형태의 상담창구가 요청되고 있다.
＜표 3＞은 1994년 이후 아동 상담의 실적, 유형, 상담 후의 조치 등을 보여주고 있다. 각종 국·공립 상담소, 민간단체의 상담소에서 이루어진 아동 상담건수는 1996년에 총 3만 3000건 정도에 달하였으며, 상담 아동의 유형도 일반 아동 1만 6000명 외에, 비행·가출 아동 6,000여 명, 기아·학대·방임·미아 등의 요보호아동 수도 4,000명에 이르고 있다.
상담 후의 조치는 상담 아동의 절반 이상이 귀가조치 또는 보호자나 연고자에게 인계되고 있었으며, 일시 귀가조치가 1만 1000여 명, 시설이나 기관 입소가 4000명에 이르고 있었다. 그러나 선진국에서 요보호아동에게 폭넓게 제공되고 있는 가정위탁보호 실적은 381명에 불과하였다.
(3) 입양사업
입양사업은 친부모가 자녀를 양육할 수 없거나 양육할 의지가 없을 경우 아동에게 영구적인 대리보호를 제공하는 것이다. 이를 보다 공식적으로 정의하면 입양은 아동과 친부모 간의 관계를 단절하고 혈연관계가 없는 사람들 사이에 새로운 부모－자녀 관계를 법적으로 설정함으로써 하나의 가정을 창출해 내는 과정이다.
우리 나라에서는 현대적 의미의 입양제도가 6·25전쟁중에 발생한 전쟁 고아와 혼혈아들을 보호하기 위한 사업으로 시작되었다. 처음에는 입양에 관한 법규정이 없었기 때문에 위탁형식의 국내 입양과 개인적 차원의 해외 입양으로 이루어지다가, 1954년 입양사업을 외국 민간원조기관에서 실시함으로써 본격적인 입양이 이루어지게 되었다.
그 결과 국외 입양을 통해 전쟁 고아의 수는 많이 감소했으나 가정 불화, 경제적 빈곤, 미혼모 발생 등의 이유로 아동을 유기하는 경우가 증가하였다. 이에 정부는 1976년 입양특례법을 제정하여 국내 입양을 활성화하기 위한 노력을 시작했지만, 1980년대까지 해외 입양 아동의 수는 지속적으로 증가하였다.
이 법은 1995년 입양촉진 및 정착에 관한 특례법으로 전면 개정되어 국내 입양 활성화를 도모하고 있지만, 여전히 해외 입양 아동 수는 국내 입양 아동 수를 훨씬 초과하고 있는 실정이다.
입양사업의 대상은 영구적인 가정을 기다리는 아동들, 아동에 대한 친권을 포기해야 하는 친부모들과, 아동을 가족의 일원으로 맞이하고자 하는 입양 부모들로 구성된 3개의 주체이다.
입양사업의 대상이 되는 아동은 ① 부모가 사망한 고아, ② 부모에게 버림받은 기아, ③ 친부모가 친권을 포기한 아동, ④ 친부모에게 친권 상실 선고가 내려진 아동, ⑤ 병약아, 미숙아, 또는 장애아 등 특별한 보호를 필요로 하는 아동이다. 또한 친부모는 ① 사망한 경우, ② 아동 양육에 적절한 능력이 없는 경우, ③ 아동을 양육할 의사가 없는 경우, ④ 법률에 따라 기타의 사유로 인해 아동을 부양할 권리가 상실된 경우이다.
한편, 입양 부모는 ① 정신적·육체적으로 적합한 나이, ② 정서적·육체적 건강, ③ 지속적인 경제적 능력, ④ 합법적인 부부, ⑤ 성숙된 인격을 갖추어야 입양이 가능하도록 규정하고 있다.
보건복지부의 통계에 따르면, 지금까지 입양된 아동의 수는 18만 명을 넘으며, 이 중 약 72％에 해당하는 13만 명 정도의 아동이 해외로 입양된 것으로 추산되고 있다.
고도의 경제성장기로서 국민생활 수준이 비약적으로 증대되었던 1970년대와 1980년대에는 연간 4∼5,000명의 아동이 해외로 입양되었으며, 1990년대에 들어서도 연간 약 2,000명 이상의 아동이 해외로 입양되고 있고 국외 입양 비율도 60％를 넘어, ‘버려진 아동’에 대한 국가적 차원의 책임 회피가 지속되고 있는 실정이다.
(4) 아동복지수용시설사업
아동수용시설사업은 아동의 부모가 그 자녀를 양육할 의사나 충분한 능력이 없을 때 타인이 부모 역할을 대리하여 일정한 시설에서 행해지는 일시적 또는 장기적인 집단 보호사업을 말한다.
시설보호의 목적은 가정에서의 욕구가 제대로 충족될 수 없는 유아들에 대해서 집단 보호와 치료를 마련해 주는 데 있다. 즉, 집단생활 프로그램이나 아동의 개별적 욕구에 따른 특수사업을 통하여 다양한 경험을 얻을 수 있는 좋은 기회를 마련해 주는 데 있다.
시설보호는 단순한 수용보호에 그 목적이 있는 것이 아니라, 아동들의 건전한 성장과 인격 발달 또는 제반 문제행동에 대한 교정 및 개선에 목적을 두는 사업이다.
아동복지시설의 종류는 아동상담소, 영아시설, 육아시설, 아동일시보호시설, 아동직업보도시설, 조산시설, 아동전용시설, 교호시설, 아동입양위탁시설, 정서장애아시설, 자립지원시설, 탁아시설이 있으며, 이들 시설이 주로 제공하고 있는 사업의 형태는 ① 가옥제도와 같은 소집단적 보호, ② 의료 및 정신과 검사의 진료, ③ 전문사회복지사에 의한 아동 개개인의 욕구 해결, ④ 높은 수준의 교육, 오락, 직업훈련, ⑤ 건전한 공동체 성원으로서 아동을 성장, 발달시키기 위한 노력과 같은 것들이다.
이러한 시설보호사업을 받을 수 있는 대상이 되는 아동들은 ① 부모의 질병이나 사고로 아동이 가정을 떠나야 하지만, 부모와의 정서적 관계가 두터워 다른 가족과는 같이 지내기를 거부하는 아동, ② 가족 파탄, 긴장 또는 이혼으로 인하여 가정에 남아 있을 수 없게 된 아동으로서 위탁 가정과 좋은 정서적 관계를 맺을 수 없는 아동, ③ 이전에 같이 생활하던 위탁 가정에 크게 실망했거나 매우 깊은 마음의 상처를 입어 가족생활이 적합하지 않는 아동이다.
또한 ④ 위탁 가정이 받아들이기 곤란한 건강 또는 행위상의 문제를 가진 아동과 전문적 관찰과 지도가 필요하거나 통제된 환경하에서 의료 또는 정신과적 치료가 필요한 아동, ⑤ 몇몇 위탁 가정으로 분리되어야 하지만 헤어지기를 원치 않는 형제가족, ⑥ 원래의 가족이나 위탁 가정으로부터 이탈한 연장아 및 청년, ⑦ 가족 내의 문제로 인하여 단기간의 보호가 필요하거나 일정 기간 집단생활의 경험이 필요하다고 인정되는 청소년이다.
그리고 ⑧ 신체 장애, 맹아, 농아, 간질, 저능아, 정신박약 등 기타의 장애를 가진 아동으로 특별한 훈련이 필요한 아동, ⑨ 자신에게나 사회에 대해 심한 위협이 되고 있는 비행아동이나 범죄아동이다.
사실, 시설보호사업은 한국에서 아동복지사업의 대부분을 차지해 왔다고 해도 과언이 아니다. 이러한 특성은 아동복지사업이 6·25전쟁 이후에 발생한 수많은 전쟁 고아들을 수용해야 했던 사회적 요구로 인하여 자연히 시설보호형태 중심의 사업을 전개하면서 그 수가 급격히 증대되었던 것에서 유래한다.
그러나 1970년대 이후 사회적 변화와 아동복지정책의 전환으로 인하여 아동수용시설과 수용 아동의 수는 지속적으로 감소해 왔다.
＜표 4＞에서 볼 수 있듯이, 1975년 976개의 시설에 8만 명을 헤아리는 아동이 수용되어 있던 것이, 1985년에는 각각 282개 소 2만 5000명으로 1975년의 30％ 수준으로 감소하였고, 1994년부터는 수용 아동의 수가 2만 명 이하로 감소하였다는 것을 알 수 있다.
1980년대 중반 이후, 수용시설의 수에 비해 수용 아동의 수가 급격히 감소하여 아동복지시설이 과잉 시설화되는 현상이 나타나고 있는데, 이것은 국내외 입양사업이 활성화되었기 때문인 것으로 보인다. 그러나 아직도 1996년 말의 아동복지수용시설은 271개 소에 1만 7000명 이상의 아동이 수용되어 있었다.
(5) 불우아동에 대한 결연사업 및 소년소녀가장보호사업
불우아동에 대한 결연사업은 시설보호아동, 소년소녀 가장세대, 모자가정 등의 불우아동을 대상으로 1976년부터 후원자를 개발, 결연을 알선하기 시작했으며, 1981년부터는 민간 자원을 동원하고 민간단체의 참여를 촉진하기 위한 방안으로 한국복지재단에 위탁운영하고 있다.
＜보건복지백서＞ 각 연도에 의하면 결연아동의 수, 후원 금액, 후원자 수 모두 지속적으로 증가했는데, 1984년 3만 3000여 명의 불우아동에게 4만여 명의 후원 구좌를 통하여 15억 원 정도가 지원되었고, 1990년에는 3만 9000여 명에게 약 49억 원이, 1996년에는 3만 3000여 명에게 81억 원 이상이 지원되었다.
불우아동에 대한 보호사업 중 가장 대표적인 사업은 1985년부터 시행된 소년소녀가장 보호사업이다. 이 사업은 “선 가정, 후 시설보호”라는 방향하에 시도된 것으로 부모의 사망, 질병, 심신장애, 가출, 이혼 및 수형으로 인하여 만 20세 이하의 소년, 소녀가 경제적·심리적으로 가사의 실질적인 책임을 지고 한 가정을 이끌어 가고 있는 세대에 대한 보호를 제공하는 사업이다.
보호대상자의 수는 소년소녀가장보호사업을 처음 실시한 1985년에는 4,900백 세대의 1만 1000여 명이 보호대상자로 책정되었으며, 1990년에는 6,696세대에 1만 3778명, 그리고 1997년에는 9,544세대에 1만 6547명이 보호대상자로 책정되었다.
정부는 소년소녀 가장 가구를 생활보호법에 의한 보호대상자로 우선 책정하여 소년소녀가장의 연령이 만 20세에 달할 때까지 그의 가족을 거택보호대상자로 보호하고 있으며, 아울러 부족한 경제적, 정서적 지원을 보충하기 위하여 소년소녀 가장 세대를 불우아동사업에 포함시켜 결연사업을 함께 추진하고 있다.
소년소녀 가장에 대한 구체적인 사업내용을 살펴보면, 우선 생활보호법에 의한 보호대상자로 선정된 경우 주식비, 부식비, 연료비, 피복비, 학용품비와 중고생의 교통비, 교복비, 영양급식비, 부교재 및 교양도서비를 지원하고 있다. 주거 문제를 해결하기가 곤란한 세대는 자립생활관 시설 이용을 알선하거나 주거비를 지원하고 있다.
교육보호로는 모든 중학생과 실업계 및 인문계 고등학생의 수업료와 입학금을 지원한다. 이와 같은 정부의 지원은 보건복지부의 생활보호과와 시·도의 사회과 또는 양정과, 시·군·구의 사회과를 거쳐 사회복지 전문요원과 사회 담당 공무원을 통해 제공되며, 소년소녀 가장 세대에 대한 관리는 보건복지부의 아동복지과가 주관하고 있다.
요컨대, 한 사회 내 아동복지사업이 온전히 제공되기 위해서는 사회적 약자로서의 아동에게, 아동이 처한 사회·경제·가족의 상황과는 무관하게 적절한 양육과 필요한 사업을 제공할 수 있을 때 실현 가능하며, 이것은 아동의 학대, 방임, 유기와 같은 비복지적 요인들을 제거하고 아동이 적절히 양육될 수 있는 환경을 제공함으로써 아동의 기본적 권리가 보장되어야 한다는 사회적 합의를 그 전제조건으로 한다.
다른 사회복지사업과 마찬가지로, 아동복지사업은 아동이라는 인구학적 특성에서 비롯되는 보호, 교육과 같은 보편적 욕구와 동시에, 산업화의 진전에 따른 가족 기능의 약화, 사회 문제의 심화와 다원화에 의해 발생하는 요보호아동의 특수한 욕구에 대처해야 한다.
만일, 특정한 아동복지사업이 부모의 경제적 능력에 의해 제공되는 시장원칙에 의거하여 제공된다면 역진적인 제도적 효과를 갖게 될 것이다. 이에 반하여 직접적 수혜계층의 욕구가 반영된 포괄적이며 체계적인 아동복지사업제도가 현실화될 때 세대간, 계층간의 재분배 효과가 나타날 수 있다.
우리 나라의 아동복지정책은 요보호시설 아동 중심의 잔여적 시책으로부터 적어도 외향적으로는 적용대상의 보편화를 지향하는 제도적 모형으로 발전해 왔다. 그러나 실질적인 아동복지정책과 사업의 내용을 분석해 보면, 아동복지법의 보편주의적 이상은 물론, 사회적인 복지욕구 수준과도 상당한 괴리가 존재하고 있는 것이 사실이다.
이러한 괴리가 나타나는 근본적인 이유는 아동복지사업의 전제조건인 아동에 대한 기본적 권리가 제도적으로 확립되어 있지 않았기 때문이다.
유교적인 관습과 기성 세대의 자기 갈등의 결과로 신체적·사회적 약자인 아동에게 가해지는 각종 학대와 방임의 문제가 사회 전반에 만연되어 있음에도 불구하고, 아동의 학대와 방임을 예방·방지할 ‘아동학대방지법’과 같은 법적 장치는 미비한 실정이다.
또한 절대 빈곤 시기에 버려진 아동을 국내에서 양육할 수 없는 상황하에서 상황 대처식으로 선택된 해외입양시책은 여전히 크게 개선되지 않았고, 지금까지 정부가 추진한 국내입양촉진책은 그다지 실효성을 거두지 못한 실정이다.
아동의 유기를 근본적으로 예방함과 동시에 국내 입양을 촉진하기 위해서는, 아동의 양육에 대한 사회적 책임성이 확립되어 아동을 양육하는 데 필요한 비용을 사회가 분담할 수 있는 포괄적인 아동복지사업을 구축하는 것이 필요하다.
보육사업의 경우 민간 부문, 특히 영세한 가정보육시설의 확대를 근간으로 1980년대 중반 이후 급격한 양적 확대를 이루었지만 여전히 전체 보육대상 아동의 절반 이상이 적절한 보육사업을 제공받지 못하고 있으며, 저소득계층을 위한 국·공립 보육시설의 비중이 지속적으로 낮아짐으로써, 보육사업에 대한 계층간 접근성의 격차는 사업의 질을 고려할 경우 오히려 확대되었다고 하겠다.
또한 아동복지시책이 가시적인 사회적 요구에 치중함으로써 아동 학대 방지, 학교사회사업 등과 같은 예방적 사업의 확충은 상대적으로 정책의 우선 순위에서 밀려 온 실정이다. 아동복지법의 보편주의와 아동 양육의 사회적 책임주의가 아동복지 재원의 완전한 사회화를 의미하는 것은 아니다.
현행 아동복지법이 규정하고 있는 바와 같이 사용자의 비용 부담도 가능하고 민간 자원을 비롯한 다른 재원을 동원하는 방법도 고려되어야 한다. 제는 단지 비용 분담의 구조와 비율이 아니라, 아동 양육과 보호에 대한 부담을 가족과 시장기제에 전가시키는 아동복지제도의 운영과, 그 결과 나타나는 분배구조의 역진성이다.
아동복지에 있어 이러한 폐해를 극복하기 위해서는 아동복지제도를 운영하는 데서 가능한 한 시장체계의 이윤추구원칙을 배제하여, 수혜자의 지불능력과 상관없이 일정 수준의 사업이 보장되는 법적·사회적 개입과 책임이 규정되어야 할 것이다.
참고문헌
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『아동복지학』(주정일·이소희, 교문사, 1992)
『현대사회와 아동－아동복지의 시각에서』(김현용 외, 소화, 1997)
『한국복지국가의 이상과 현실』(인경석, 나남, 1998)
『아동청소년복지론』(표갑수, 나남, 2000)
『보건복지백서』
『보건복지통계연보』(보건복지부, 각년도)
관련 미디어
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