고구려는 지방통치조직을 대성(大城)·성(城)·소성(小城)의 3단계로 구획하고, 여기에 중앙관리를 파견하였는데, 이 중 대성의 장관을 욕살(褥薩·耨薩·辱薩)이라고 하였다.
고구려의 대성은 군(郡) 규모의 여러 성(城)을 통할하는 커다란 행정구역인데, 동·서·남·북·내(內)의 5부(部)가 있었으며, 각 부에 욕살이 파견되었다. 욕살의 임무는 행정과 군사의 양면을 관장하는 군정적(軍政的) 책임을 지니고 있었으며, 중국의 도독(都督)에 비정된다.
욕살 이외의 고구려의 지방관으로는 성을 다스리는 처려근지(處閭近支, 혹은 道使)와 소성을 다스리는 가라달(可邏達)이 있었다.