직전 ()
내용 요약
정의
1466년(세조 12), 현직 관리만을 대상으로 분급한 수조지(收租地).
개설
조선 초기 과전법에 따라 지급한 토지인 과전(科田)은 원칙적으로 세습할 수 없었다. 그러나 과전은 현직 관리뿐만 아니라 직책이 없는 산관(散官)에게도 지급되었을 뿐만 아니라 한번 받은 과전은 국가로부터의 의무를 수행하는 한 종신토록 보유할 수 있었으며, 자식이 장성하기 전에 사망하는 경우에도 수신전과 휼양전이라는 규정을 통해 자손에게 전수할 수 있었다. 그러나 점차 과전에 충당할 토지가 부족해짐에 따라 1466년(세조 12) 과전을 폐지하고 현직 관리만을 대상으로 하는 직전을 설치하였다. 직전이 과전을 대신함에 따라 수신전과 휼양전이 폐지되었으며, 산관에 대한 토지 지급이 소멸되었을 뿐만 아니라 토지 지급액도 상당한 규모로 감축되었다.
배경
과전의 부족은 여러 가지 원인에서 비롯되었다. 주요 원인은 과전이 산관에게도 분급되었다는 점 외에도, 과전을 받은 자가 사망했을 경우에 그 처가 수절하면 수신전(守信田)이라는 명목으로 죽은 남편의 과전을 전부(자식을 두고 수절할 때) 또는 절반(자식 없이 수절할 때)을 이어받을 수 있고, 부모가 모두 사망하면 어린 자식은 휼양전(恤養田)이라는 명목으로 사망한 아버지의 과전을 전부 이어받을 수 있었기 때문이다.
과전은 원래 본인 당대에 한하는 것으로 원칙을 삼고, 사적인 승계를 방지하기 위해 국가가 엄격하게 관리하였지만 실제로는 이와 같이 처나 자식에게 전수됨으로써 일단 분급된 과전은 국가로 환수되거나 다른 사람들이 교체하여 받기가 아주 어려웠다. 더구나 과전을 승계하고자 하는 관직자들의 요구를 수용하여 수신전 · 휼양전은 제도의 폭이 점차 확대되었을 뿐만 아니라, 나중에는 자격을 상실한 뒤에도 반납하지 않고 불법으로 점유하는 사례가 많았다.
과전이나 공신전과 같이 개인에게 분급되는 주12인 사전(私田)의 지급은 경기도 내의 토지로 한정한다는 원칙하에서 운영되었다. 그런데 건국 이후 잦은 공신의 책봉과 함께 과전과는 달리 자손에게 승계할 수 있는 공신전의 지급이 지속적으로 늘어남에 따라 과전에 충당할 토지는 더욱 부족해져 갔다.
이러한 결과 새로 임용되는 관리는 과전을 전혀 받지 못하거나 일부만 받게 되어 그들의 불만이 증가하고, 나아가 신구 관리들 사이에 대립과 갈등이 심화되었다. 과전의 분급과 환수에서 나타난 이러한 폐단과 모순이 직전을 설치한 직접적인 배경이었다.
내용
1466년(세조 12) 과전을 혁파하고 직전을 설치하는 조치가 시행되었다. 조선 건국 이래 실시되어 온 과전법 대신 직전법을 실시하는 이 조치는 별다른 논의 과정 없이 전격적으로 이루어졌다.
과전이 혁파되고 직전이 설치됨에 따라 현직 관리만이 국가로부터 토지를 지급받았으며, 산관은 제외되는 변화가 일어났다. 사망한 관직자의 처와 자식에게 지급되어 과전을 가족 간에 승계하는 데에 활용되었던 수신전 · 휼양전이 폐지되고 그 토지는 모두 몰수되어 직전으로 전환되었다.
이와 함께 각 관품(官品)에 대한 직전의 분급액과 지급 범위도 과전에 비하여 크게 축소되었다. 1440년(세종 22) 이래 대군 250결, 군 200결, 정1품 150결에서 정 · 종9품 15결 규모로 유지되던 과전은 대군 225결, 군 180결, 정1품 110결에서 정 · 종9품 각 10결까지로 감액되었다. 뿐만 아니라 과전법에서 품외로 17과에 속하여 10결씩 받던 주4와 18과에 속하여 5결씩 받던 영동정(令同正) · 학생(學生)이 분급 대상에서 제외되었다.
직전법 실시로 산관에 대한 급전이 폐지되자 산관이 물적 보상을 받을 수 있는 길은 주14을 받는 길밖에 남지 않게 되었다. 직전법 실시 이후 주13가 대폭 늘어나는 경향이 나타난 원인이 여기에 있다고 이해되고 있다.
직전법이 시행되자 대부분의 현직 관리들은 규정된 액수의 수조지를 분급받을 수 있었다. 그러나 퇴직 후의 생계나 자식이 관직에 나가기 전에 사망하는 경우 남은 가족들에 대한 처우 보장은 사라진 셈이었다. 그 결과 세조 사후 성종 대에는 직전을 폐지하고 다시 과전을 복구해 달라는 요구가 지속적으로 제기되었다. 특히 수신전과 휼양전의 복구를 원하는 여론이 강하였다. 그러나 다시 과전을 복구하기 위해서는 결과적으로 현직에 복무하는 관리들로부터 토지를 회수할 수밖에 없는 상황이었기 때문에 현실적으로 과전을 복구하는 것은 매우 어려운 일이었다.
변천사항
관리들의 수조권 행사에 따른 폐단 때문에 직전법은 제정된 지 4년 만에 큰 변화를 겪게 되었다. 규정을 벗어난 수조권의 행사는 이미 과전법이 실시되던 단계에서부터 나타난 현상이지만, 직전법 제정 이후 수조권의 행사가 관리의 재직 기간에 한정된 이후 관리들이 수조지에 대해 규정된 범위를 넘어 가혹하게 수취하는 경향이 더욱 심화되었다.
직전을 받은 관리들은 규정된 전조(田租) 이외에 초가(草價) 명목으로 볏짚을 추가로 징수하였는데, 이를 합하면 원래 규정된 조세의 두 배 가깝게 되었다고 한다. 이러한 폐단을 방지하기 위하여 국가에서는 관리들이 직접 자신의 수조지의 경작 상태에 대해 조사하는 행위를 금지하고 수령의 책임하에 답험손실이 이루어지도록 하였다.
그럼에도 불구하고 과다한 징수의 폐단이 계속되자 마침내 1470년(성종 1) 국가는 직전의 전조를 직접 거두어들여 관리들에게 나누어 주는 주6을 실시하였다. 직전을 경작하는 농민이 직전에 대해 납부할 몫의 주7를 관청에 납부하면 국가는 녹봉을 지급할 때 같이 나누어 주었다. 전조에 가까운 수준으로 거두던 볏짚 명목의 초가의 경우에도 1475년(성종 6)에 1속당 미 2승(升)으로 환산 가격이 고정된 데 이어 1478년(성종 9)에는 이마저 관수관급하도록 함으로써 관리들의 토지에 대한 직접적인 관여가 사실상 사라지게 되었다.
직전세 제도가 실시됨으로써 이제 직전의 분급은 사실상 녹봉에 대한 추가 지급으로 변화하였다. 이러한 변화로 인해 국가가 관직자와 그의 가족들을 대를 이어 우대한다고 하는 사자세록(仕者世祿)으로서 과전 및 직전의 분급 취지가 퇴색해져 직전은 점차 현실적인 존재 의의를 상실해 나갔다.
그 결과 직전으로 분급되어야 할 토지가 다른 명목으로 우선 분급됨으로써 직전에 충당할 수조지가 부족해졌다. 따라서 신진 관리나 승급 관리에 대한 직전의 분급 또는 주8이 제대로 실시되지 못하였으며, 성종 중엽부터는 흉년이 들어 재정이 궁핍해지면 종자를 확보하고 재정을 보충한다는 명분으로 직전세의 일부 혹은 전부를 주9나 주10에 전용하는 사례가 몇 차례 있었다.
16세기에 접어들어서는 직전의 경제적 의미도 아주 미미해졌다. 경기도 내 직전의 전체 면적이 수천 결에 지나지 않을 정도로 분급 면적과 분급액이 축소되었으며, 연분(年分)도 거의 주11으로 고정되어 직전으로부터의 수입도 아주 적었다. 이런 상황에서 16세기 중엽 명종 연간에는 거듭되는 흉년과 왜구 및 여진족의 침략에 따른 재정의 악화로 직전세의 분급이 장기간 중단되어 직전이 유명무실해졌으며, 이후에도 재정이 호전되지 못한 채 임진왜란을 겪게 되면서 직전은 완전히 폐지되었다.
참고문헌
원전
『세조실록(世祖實錄)』
『성종실록(成宗實錄)』
단행본
천관우, 『근세조선사연구』(일조각, 1979)
김태영, 『조선전기토지제도사연구』(지식산업사, 1983)
논문
신유아, ｢朝鮮前期 遞兒職의 受職과 役割｣(『역사교육』 131, 역사교육연구회, 2014)
이경식, ｢조선전기 직전제의 운영과 그 변동｣(『한국사연구』 28, 한국사여구회, 1980)
深谷敏鐵, ｢科田法から職田法へ｣(『史學雜誌』 51-9·10, 社会経済史学会, 1940)
주석