잡역상정 ()
정의
군현별로 다양하고 복잡한 형태로 운영되었던 지방관청의 잡역 수취를 일정한 지역이나 범위에서 통일된 액수와 원칙을 확정하고 이를 기본으로 운영하는 것.
개설
대동법 실시로 공물 납부에 대한 과세기준의 통일을 가져왔고, 지방관청의 재정을 위해 유치미(留置米)가 배정되었다. 하지만 지방관청의 각종 수요품이나 노동력을 충당하기에는 크게 부족했다. 잡역(雜役)은 이를 위해 지방관청에서 독자적으로 운영하는 항목이었다. 군현별로 독자적으로 운영되던 잡역세는 균역법(均役法)의 감필(減匹)로 줄어든 군포수입을 보전하기 위한 결미 부과를 계기로 변화를 맞게 되었다. 새로이 부과되는 지세로서 결미를 저항없이 징수하기 위해서는 군현별로 운영되던 잡역세에 대한 통일, 즉 ‘잡역상정(雜役詳定)’이 필요했다. 잡역상정이 뚜렷하게 드러나는 지역은 충청도가 유일했다. 충청도의 잡역가는 3두로 통일되었으며, 균역청 회록곡(會錄穀)의 유치와 결전(結錢)의 이획(移劃) 등 재원의 순환적 보완을 통해 잡역미의 액수가 항상 동일해지도록 하였다. 그러나 잡역세는 새로운 재원의 창출이 아닌 지방재정으로 운영되던 것으로 그 한계가 분명했다. 이후 지방관청의 다양한 자구책 모색과 이로 인한 수탈적 양상은 그 후과(後果)였다.
내용
대동법(大同法)의 실시로 공물·진상·요역의 상당 부분이 토지세로 변하면서 대동의 명목으로 수취된 재원은 중앙의 공물·진상 물품을 마련하기 위한 중앙 상납분과 지방의 각 군현의 재정 충당을 위한 유치분(留置分)으로 나누어졌다. 대동법은 과세 기준의 통일과 지방재정에 대한 적극적인 지원책, 민의 부담 경감이라는 점에서 커다란 의의가 있지만 시(柴)·곡초(穀草)·빙정(氷丁)·치계(雉鷄)나 산릉(山陵)·조사(詔使) 등과 같이 대동법에 포괄되지 않은 항목도 상당수 남아있었다. 이러한 항목에 대해서는 유치미가 지급되지 않았기 때문에 지방관은 이를 마련할 다른 수단을 강구해야했다.
유치미가 획급된 항목조차도 그 수용을 충족시키기에는 여러모로 부족한 경우가 많았다. 이러한 상황에서 지방수령은 정규조세 이외에 소요되는 각종 비용을 ‘잡역(雜役)’이라는 명목으로 토지나 호(戶)에 부과, 재원에 충당하는 방식을 채택했다. 백성들의 입장에서도 중간수탈이나 추가징수를 어느 정도 줄일 수 있었기 때문에 이를 마다할 리 없었다. 이같이 대동 유치미 이외에 지방재정소요분은 각읍의 사정에 따라 천차만별이었고 잡역의 액수는 통일되지 않은 채 각읍의 재량에 맡겨져 운영되었다. 그러한 가운데 균역법의 실시는 이러한 잡역세에 대한 운영원칙이 마련되는 계기가 되었다.
균역법 실시의 현안은 양역(良役)을 1필로 줄이면서 반 정도 줄어든 군포수입을 보전할 대체재원을 확보하는 문제였다. 이른바 급대 재원(給代財源)을 확보하는 과정에서 중앙과 지방의 각종 재원에 대한 광범위한 파악이 이루어졌으며 이를 통해 각 항목별 세원의 규모와 범위가 설정되었다. 결국 균역법의 급대재원으로 새로이 책정된 결미(結米) 또는 결전(結錢)으로 인한 문제를 최소화하는 관건은 잡역가(雜役價)의 상정(詳定), 즉 군현별로 천차만별이었던 잡역수취 액수를 적절한 수준에서 통일하고 기타 비정규적 수취나 중간 수탈에 대한 통제장치를 어떻게 마련하는지에 달려있었던 것이다.
균역법의 실시는 지방재정 운영에 적지 않은 영향을 미쳤다. 균역법의 감필(減匹)에 대한 급대재원 중 가장 많은 비중을 차지하는 것이 바로 결미 항목이었다. 새로이 부과된 지세로서 결미는 잡역세의 일부를 급대재원으로 끌어 쓰기 위한 것으로 이를 위해서는 잡역세 수취의 자의성과 비균질성에 대한 통제장치를 마련하는 것이 우선하는 과제였다. 균역법의 결미부과를 계기로 추진된 잡역수취에 대한 규제는 평안도와 함경도를 제외한 6개도를 대상으로 했다. 그 가운데 잡역세에 대한 가시적인 조치는 충청도 지역에 유일하게 취해졌다.
충청도 지역의 잡역상정은 추진과정에서 적지 않은 논란을 불러일으켰다. 이 지역의 여론은 잡역상정 조치에 그리 우호적이라고 할 수 없었는데 그것은 종래 잡역상정으로 재정적 곤궁함이 예상되는 군현과 잡역운영을 통해 이득을 취하던 토호세력들의 반발 때문이었다. 가장 쟁점이 되었던 것은 회록(會錄)의 문제를 둘러싼 충청감사와 균역청의 대립이었다. 충청감사는 지역의 현실을 내세워 부족한 잡역미의 액수를 중앙차원에서 적절히 보전해줄 것을 요구했으며 중앙의 재정담당 관료들은 균역청 수입의 감축에 따른 국가재정의 부담을 우려하여 지역에 대한 재정지원에 인색한 태도를 취하였던 것이다. 회록을 둘러싼 논란이 끊이지 않았던 것은 균역법 자체가 중앙재정 중심으로 추진되어 지방재정에 대한 지원이 적극적인 고려대상이 아니었던데 근본적인 요인이 있었다. 잡역상정은 기본적으로 중앙군문·각사의 급대재원을 확보하는 과정에서 이루어진 것으로 애초에 지방재정을 위한 것이 아니었다. 이 때문에 잡역상정미만으로는 종래 잡역수취를 통해 운영하던 지방재정을 충당하는데 어려움을 겪을 수밖에 없었다. 결국 잡역상정은 저치미(儲置米)와 상진곡(常賑穀), 그리고 결전의 순환적 보완을 통해 운영하는 것으로 결정되었다.
충청도의 잡역상정미는 종래 지역별로 서로 다르게 운영되던 잡역가를 3두로 통일·수취하여 읍세(邑勢)에 따라 대(大)·중(中)·소(小)·잔(殘) 4등급으로 나누어 배정되었으며 지역의 특성에 따라 다양한 항목의 추가 지급이 있었다. 잡역미의 충당방식은 각읍의 여미(餘米)를 균역청에 회록하여 해당 읍에 유치해두는 대신 균역청에 납부하는 결전의 일부를 부족한 읍에 이획(移劃)하는 방식으로 여유가 있는 읍과 부족한 읍의 액수가 항상 동일하게 맞추어지도록 운영되었다. 여기에는 각읍의 저치미와 균역청이 관리하는 상진곡이 매개로 작용하였다. 잡역미의 액수는 원액보다 낮게 조정되었으며 수조안(收租案) 실결(實結)의 증감에 따라 변화되었다. 이러한 잡역미의 운영에는 감사가 중심적인 역할을 수행했다. 감사는 도 전체의 잡역미 총량을 파악·조절하여 적절히 배정하여 운영함으로써 특정지역이 재정적 곤란에 빠지지 않도록 조절하였던 것이다.
의의와 평가
충청지역에 실시된 잡역상정은 균역법의 감필재원을 보전하기 위한 재원의 확보과정에서 이루어졌지만, 결과적으로 잡역미를 통해 지방재정의 상당 부분이 공식화했다는 점에 의의를 둘 수 있다. 그러나 잡역세는 이미 지방관청의 주요 재정원으로 자리 잡고 있던 것으로서 그리 새로울 것이 없는 항목이었다. 지방재정의 수요가 늘어나고 있는 상황에서 중앙정부의 잡역가 정액작업과 중간수탈에 대한 규제는 한계가 있을 수밖에 없었다. 지방관청은 갖가지 항목의 새로운 수취항목과 관행을 고안하여 집요하게 재원을 확보하고자 하였다. 민고(民庫) 등 지역단위의 독자적인 재원 조성은 이러한 재정적 위기에 대한 차방차원의 자구책으로 평가할 수 있다.
참고문헌
『조선후기 지방재정과 잡역세』(김덕진, 국학자료원, 1999)
「균역법 시행과 균역청의 재정운영: 급대재원의 확보와 운영을 중심으로」(송양섭, 『영조의 국가정책과 정치이념』, 한국학중앙연구원, 2012)
「균역법 시행기 잡역가의 잡역가의 상정과 지방재정 운영의 변화: 충청도 지역을 중심으로」(송양섭, 『한국사학보』38, 2010)
「18세기 결포론의 대두와 결미절목의 제정」(정연식, 『국사관논총』47, 1993)
「대동법의 실시」(한영국, 『한국사』13, 국사편찬위원회, 1981)
「임란 이후의 양역과 균역법의 성립」(차문섭, 『사학연구』10·11, 1961)
집필자