1. 우리나라 개발제한구역의 해제과정
정부는 1997년 12월에 제15대 대통령 선거공약으로 구역 조정방침을 정한 이후 2년에 걸쳐 건교부 주관으로 개발제한구역 제도개선을 추진했다.
첫째로 정부는 영국의 도시농촌계획학회(TCPA)에 우리나라 개발제한구역을 검토해 달라고 의뢰했다. TCPA의 Peter Hall 교수 등 12명의 도시계획 전문가들이 1998년 12월부터 1999년 4월의 기간 동안 우리나라 개발제한구역 연구에 참여하였고 1999년 6월 3일에 연구 발표회를 가졌다. 이들은 ① 중소도시의 전면해제 등을 담은 개선시안의 주요내용에 동의하고, ② 대도시지역은 환경평가 의존보다는 광역도시계획을 수립하여 구역을 조정할 필요가 있으며, ③ 환경평가는 구역 조정의 객관성, 과학성을 높여줄 수는 있으나 이것만으로는 불충분하며, ④ 대규모 집단취락은 우선 해제하고 소규모 취락은 구역으로 유지하되 규제를 완화하는 것이 바람직하다는 의견을 제시했다.
둘째로 환경적 보전가치를 개발제한구역 조정의 기초자료로 활용하기 위해 1998년 10월부터 1999년 6월의 기간 동안 환경평가를 실시했는데 이 과제에는 국토연구원, 환경정책평가연구원, 농촌경제연구원, 임업연구원이 참여했다. 이들 기관은 표고, 경사도, 농업·임업적성도, 수질, 식물상 등의 6개 항목을 기준으로 환경적 보전가치를 평가한 결과, 환경기준으로 1·2등급은 보전지역으로, 4·5등급은 도시용지로, 3등급은 도시여건에 따라 보전 또는 도시용지로 활용할 수 있다는 의견을 제시했다.
셋째로 개발제한구역 유지·해제 도시권을 분류하기 위해 1999년 4월부터 6월의 기간 동안 14개 도시권별로 시가지 확산압력과 환경여건을 분석했다. 인구, 개발가능지, 중심·주변도시간 연계성, 개발제한구역을 뛰어넘는 개발양상 등 시가지 확산압력에 대하여는 환경단체가 추천한 4명을 포함한 7명의 도시전문가들이 분석에 참여했다. 녹지율·대기질·수질 등 환경지표에 대하여는 환경정책평가연구원에서 분석했다.
국토연구원은 도시전문가와 환경정책평가연구원의 연구결과 등을 종합하여, 시가지 확산압력과 환경여건을 기준으로 14개 도시권 중 해제 도시권 선정을 위한 4개 대안을 제시했다. 4개 대안은 ① 14개 도시권 모두 개발제한구역을 유지하는 안, ② 5개 도시를 해제하는 안: 춘천, 진주, 제주, 여수, 통영권, ③ 7개 도시를 해제하는 안: ②안의 5개 도시권과 청주, 전주권, ④ 11개 도시를 해제하는 안: ③안의 7개 도시권과 대전, 광주, 마산·창원·진해, 울산권 등이다.
한편 건교부는 개발제한구역의 합리적인 조정을 위한 연구실시와는 별도로 개발제한구역으로 유지되는 지역의 주민지원과 규제완화 등을 위한 「개발제한구역관리에관한법률」(안)을 입법예고 했다. 이 법률안의 주요내용은 농사를 지을 수 없는 농지 등은 국가에게 매수를 청구할 수 있도록 하고, 주택자금·기반시설 설치 등을 지원할 수 있도록 하는 것이었다.
이와 같은 과정을 거쳐 1999년 7월 22일에 개발제한구역 제도 개선방안을 발표했다. 개발제한구역 제도개선방안에서는 7개 대도시권은 부분 조정하고, 7개 중소도시권은 전면 해제한다고 했다. 부분 해제되는 7개 대도시권은 수도권, 부산권, 대구권, 광주권, 대전권, 마산-창원-진해권, 울산권 등이다. 수도권, 부산권, 대전권, 광주권, 대구권, 마산·창원·진해권 6개 도시권은 광역도시계획을 통해 조정하고, 울산권은 광역도시계획 수립지침을 적용하여 도시기본계획을 통해 조정하도록 했다. 특히 집단취락 등 구역지정 불합리 지역은 우선 해제하도록 했다. 전면 해제된 7개 중소도시권은 춘천권, 청주권, 전주권, 여수권, 통영권, 진주권, 제주권 등이다.
1999년 9월 15일에는 「개발제한구역조정에관한지침」을 발표했다. 이 지침에 따르면 개발제한구역 우선해제 대상, 전면해제 대상, 부분해제 대상으로 구분했다. 우선해제 대상인 대규모 취락지는 도시계획변경 수립을 통해 우선적으로 해제하도록 했다. 전면해제 대상인 7개 중소도시권은 친환경적 도시기본계획을 수립하여 선계획·후개발 원칙하에 개발하도록 했다. 부분해제 대상 도시권은 환경평가후·광역도시계획을 수립한 후 조정하도록 하는 구체적 기준을 제시했다.
1) 대도시권의 해제
정부는 2001년 9월 4일에 7개 대도시권 개발제한구역 조정기준을 발표하고 이에 따른 개발제한구역 해제를 진행 중이다. 7개 대도시권의 해제 범위는 ① 지정면적의 평균 7.8%를 해제가능지역 곧 해제총량으로 설정하고, ② 임대주택 건설, 고속철도 역세권 개발 등 국책사업은 해제총량과 별도로 해제를 허용하며, ③ 지역현안사업은 해제총량의 10%범위 안에서 추가 해제토록 했다.
특히 2002년 1월 22일에 조정된 수도권 개발제한구역 해제 범위는 서울·인천·경기 등 수도권지역의 개발제한구역 면적 1,566.8㎢(4억7,396만평) 중 7.9%인 123.86㎢(3,726만평)를 해제하도록 되었다. 서울특별시는 해제비율을 2.1%로 설정해 최소화했다.
2003년에 이르러 7개 대도시권 가운데 광주권와 울산권이 부분 해제 완료했다. 광주권 개발제한구역은 당초 해제 예상비율 9.6%보다 적은 8.71%(554.77㎢ 중 48.3㎢)를 해제했고, 울산권은 개발제한구역은 당초 해제 예상비율 10.3%보다 적은 8.76%(318.88㎢ 중 27.9㎢)를 해제했다. 부산·대구·대전권은 광역도시계획을 수립하여 부처 협의 중이며 2004년에 조정이 예상된다. 수도권 및 마창진권은 광역도시계획을 수립했다. 광역도시계획이 확정·승인되면 이를 토대로 단위 도시별로 도시기본계획과 도시계획을 차례로 수립하여 개발제한구역 조정이 이루어 졌다.
2) 중소도시권의 해제
7개 중소도시권의 개발제한구역 해제 추진현황을 보면 2003년의 경우 7개 중소도시권 1,103.1㎢는 완전 해제되었다. 구체적으로 제주권 82.6㎢, 춘천권 294.4㎢, 청주권 180.1㎢, 여수권 87.59㎢, 전주권 225.4㎢, 진주권 203㎢, 통영권 30㎢이 해제되었다. 총 해제면적의 56.3%는 보전녹지로 지정하고, 개발이 가능한 시가화 예정용지 등은 0.7% 수준이다.
2. 개발제한구역 해제 당시의 쟁점
개발제한구역에 관련된 주체는 구역 내 토지 내지 가옥 소유자, 중앙정부, 지방정부, 국회의원, 지방의회, 전문가, 시민환경단체, 언론 등이라고 할 수 있다. 이들은 각자의 입장에 따라 개발제한구역에 관한 다양한 의견을 개진했으며 그 내용은 조정론, 보전론, 해제론의 세 가지 논리로 정리할 수 있다. 이상의 세 가지 관점에 대하여 개발제한구역 관련주체들은 각각 다른 입장을 보이기는 하나 대체로 개발제한구역의 장점을 살리면서 1971년 개발제한구역 구역 지정 이전부터 현지에서 살아 왔던 원거주민의 불이익을 보상해 주어야 한다는 견해가 지배적이었다.
조정론자는 개발제한구역의 전면 해제까지는 가지 않더라도 현실 여건에 맞추어서 제한을 점차적으로 조정해야 한다고 주장했다. 보전론자는 현재의 도시 관련법에 적시된 몇 개의 조문으로는 개발제한구역 보전에 한계가 있으므로 개발제한구역을 ‘개발제한구역’이 아닌 ‘국토보존지역’으로 격상하여 적극적으로 관리해야 한다고 주장했다. 해제론자는 개발제한구역이 있어도 도시의 무분별한 확산이 진행되어 녹지지역의 의미가 퇴색되고 있으며 개발가능지가 고갈되었기 때문에 개발제한구역을 해제해서 개발해야 한다고 주장했다.