직선제개헌 (直選制改憲)

현대사

사건

정의

1985년 2·12총선거 직후부터 벌어진 대통령 직선제 헌법 개정논의.

내용

대통령 직선제 개헌은 1985년 2·12총선거를 통해 제도권 정당의 지형도가 새롭게 재편되고 야당과 재야운동단체들의 연합으로 반정부 세력의 규모와 내실이 강화되는데 있어 중요한 핵심 의제로 작동했다.

군사정권의 장기집권을 법적으로 보장가능하게 했던 제5공화국 헌법 개정의 문제는 2·12총선거 직후부터 야당과 민주화운동 내부에서 꾸준히 제기되었다.

2·12총선거를 통해 창당한지 채 1개월도 안 되는 신민당이 제1야당으로 급부상했고, 지도부는 1985년 8월 전당대회를 통해 대통령 직선제 개헌을 공식당론으로 확정하였으며 이를 12대 국회의 일차적 의제로 설정했다.

1985년 9월 신민당은 정기국회에서 ‘개헌을 위한 특별위원회(개헌특위)’ 설치를 공식적으로 제안했다. 신민당의 이러한 정치적 전략은 국회 내에서 대통령 직선제 개헌론을 둘러싸고 민정당과의 갈등 형성과 더불어 민주화운동세력 내부에서의 찬반 논의를 촉발했다.

민주화운동단체들은 전두환 정권의 퇴진을 전제로 완전한 민주정부 수립, 나아가 민중민주주의 실현을 목표로 삼은 개헌론을 제기했다. 직선제 개헌을 중시한 ‘민주화운동청년연합(민청련)’이나 ‘민주통일민중운동연합(민통련)’의 개헌론 및 노동운동세력의 일부가 제시한 ‘삼민헌법쟁취투쟁론’까지 민주화운동세력 내부에서도 개헌에 대한 입장들의 스펙트럼과 정치적 차이는 컸다.

신민당이 제기한 대통령 직선제 개헌론에 대해 ‘민추협’, ‘민주헌정연구회’, ‘민주산악회’, ‘민주대학’ 등 신민당의 외곽 정치조직들은 찬성했으나, ‘민통련’을 비롯한 급진적 노동운동세력의 일부는 이를 거부했다. 특히 야당 정치세력과 민중운동 간의 차이를 명확히 해야 한다고 주장했던 ‘서울노동운동연합(서노련)’은 1985년 10월 5일 ‘인천노동자복지협의회’, ‘한국기독노동자총연맹’, ‘안양지역 노동 3권 쟁취위원회’ 등과 연합해 ‘전국노동자 민중·민주·민족통일헌법 쟁취위원회’를 결성하고 결성선언문에서 신민당의 직선제 개헌이 목표가 아니며, “민중이 주인되는 새로운 사회”를 핵심 목표로 천명했다.

학생운동계에서도 ‘전국학생총연합(전학련)’이 10월 26일 전국대표자회의를 개최하고 서명운동을 결의했으며, 10월 29일 서울지역 6개 대학에서 ‘삼민헌법쟁취투쟁위원회’가 삼민헌법쟁취실천대회를 개최했다. 11월 28일에는 전학련 산하 ‘군부독재타도 및 파쇼헌법철폐 투쟁위원회’ 소속 서울시내 14개 대학이 미정당 중앙정치연수원을 기습 점거하기도 했다.

1987년 6월은 한국 민주화의 원년으로 기록된다. 민주화 이행에 있어 ‘민주헌법쟁취국민운동본부(국본)’을 중심으로 구축된 반정부연합전선의 역할이 컸다. ‘국본’이 민주화 운동의 동력을 결집할 수 있었던 이유는 당시 이질적인 반정부 단체들을 하나로 통합할 수 있는 대통령 직선제 개헌이라는 공통의 이슈를 만드는 데 성공했기 때문이었다.

1987년 5월 27일 결성된 국본의 ‘민주헌법쟁취 국민운동본부 결성선언문’은 대통령 직선제 개헌을 “단순히 헌법상의 조문개정을 뛰어넘어 유신 이래 빼앗겨온 정치·경제·사회·문화 등 모든 생활 영역에서 기본 권리를 확보하기 위함이며, 이를 위해 무엇보다도 정부선택권을 되찾음으로써 실로 안으로 국민다수의 의사를 실행하고 밖으로 민족의 이익을 수호할 수 있는 정통성 있는 민주정부의 수립을 가능케 함”이라고 규정했다.

대통령 직선제 개헌론은 1987년 한국 민주화를 위한 반정부운동의 상징적 구심점 역할을 했으며 등장과 소멸, 협상과 합의의 복합적 구성 과정이었다. 10·26사태 이후부터 2·12총선거시기를 거쳐 1987년 6월 노태우 민정당 대표가 6·29선언을 통해 직선제 개헌론을 정부의 공식의제로 받아들일 때까지, 그리고 7월 1일 전두환 대통령이 노태우 당대표의 선언을 공식적으로 승인할 때까지, 그리고 9차 헌법 개정 과정이 완료될 때까지 직선제 개헌론은 상이한 정치적 이해관계를 갖는 저항세력과 집권세력의 정치적 대립과 갈등, 협상의 핵심 축으로 작동했다.

대통령 직선제를 수용한 6·29선언 이후 ‘국본’은 7월 13일 산하에 헌법개정특별위원회를 설치했으며 8월 4일에는 ‘헌법개정요강’이라는 자료를 발간했으나 실질적으로 개헌협상은 제도권의 민정당과 민주당에 의해 주도되었다. 그 과정에서 국민의 의견수렴은 전혀 없었다.

1985년에서 1987년 사이에 노동운동 및 학생운동 등 운동진영에서 거론되었던 새로운 체제 구성, 다양한 기획들은 전혀 반영되지 못했다. 9차 헌법 개정과 13대 대통령 선거과정을 통해 여야 정당을 비롯한 제도정치의 영역은 급속히 활성화된 반면 운동정치 영역은 위축되었다고 평가되고 있다.

6·29선언 이후 단계적으로 이루어진 제도정치권의 개헌협상 과정에서 집권여당인 민정당과 민주당은 각각 개헌안 시안을 마련했으나 여러 측면에서 이견이 있었으며, 특히 대통령 임기와 부통령제 신설에서 큰 입장의 차이를 보였다.

1987년 8월 3일부터 시작된 집권여당과 야당의 8인 정치회담은 8월 31일 전문과 130개 조항의 본문에 합의를 이끌어냈으며, 9월 16일 부칙까지 합의했다. 19차에 걸친 회담 끝에 8인 정치회담에서 합의된 내용을 넘겨받은 ‘헌법개정특별위원회(개헌특위)’는 9월 17일 전문과 본문 10장 130조와 부칙 6조로 구성된 개헌안을 국회에 제출했고, 10월 12일 대한민국 국회는 제헌국회 이후 최초로 여야 합의에 의한 헌법개정안을 가결했다.

국회를 통과한 개헌안은 10월 27일 국민투표에서 93.1%의 찬성을 얻어 29일 최종적으로 공포되었으며, 1988년 2월 25일부터 시행되었다. 제6공화국의 헌법이 된 이 개헌안의 주요내용은 ① 전문에서 대한민국 임시정부의 법통과 4·19 민주이념의 계승 및 조국의 민주개혁의 사명 명시, ② 총강에서 국군의 정치적 중립, 자유민주적 기본 질서에 입각한 평화통일정책 수립 추진규정 신설, ③ 기본권에서 구속적부심청구권 전면보장, 범죄피해자에 대한 국가구조제 신설, 형사피의자의 권리 확대, 허가·검열의 금지에 의한 표현의 자유 확대, ④ 국정감사권 부활, 국회 회기제한규정 삭제, ⑤ 대통령 직선제 및 5년 단임제, 대통령의 비상조치권·국회해산권 폐지, ⑥ 대법관을 국회 동의를 얻어 대통령이 임명, ⑦ 헌법재판소를 신설, 위헌법률 심판·탄핵심판·국가기관 간 권한쟁의 심판·헌법소원을 관장하게 한 것 등이었다.

참고문헌

『한국민주화운동사』3(민주화운동기념사업회 한국민주주의연구소, 돌베개, 2010)

「대통령 직선제 개헌론과 의제형성의 동학: 1985년 2·12 총선거를 중심으로」(하상복, 『동아시아 문화연구』41, 2007)

「‘87년 체제’의 정치적 등장 배경과 한국 민주주의 연구: 87년 9차 개헌과 13대 대통령 선거를 중심으로」(조현연, 『기억과 전망』16, 2007)

집필자

김영선