995년(성종 14) 10도(道)의 설치와 동시에 당나라의 제도를 모방하여 절도사·도단련사·단련사·자사·방어사 등의 군사적인 절도사체제의 지방제도를 실시하였을 때, 983년의 12목(牧)을 12주 절도사로 개편하고, 여기에 절도사를 장관으로 하는 12군을 설치하였다.
이 때 중원도(中原道)에 속하는 충주절도사에 창화군을 두었다. 도호부가 국경지에서의 국방에 중점을 두고 있는 데 비하여 창화군을 비롯한 12군은 국내에서의 호족세력의 견제를 위한 것이라고 볼 수 있다.
1005년(목종 8) 도단련사·단련사·자사 등이 혁파되어 절도사체제가 아래에서 붕괴됨에도 불구하고 군사적인 성격이 가장 강한 12군은 도호부와 함께 여전히 존속하였다.
1012년(현종 3) 절도사마저 혁파하고 5도호·75도안무사를 설치하여 감찰기관에서 행정적인 지방관제로 전환함에 따라 충주절도사는 안무사로 개편되었으며, 12군에 배치되었던 군대는 지방군조직 속에 흡수되어 그 일부인 보승(保勝)과 정용(精勇)이 되어 광군(光軍)과 함께 고려 주현군(州縣軍)의 2대 근원이 되었을 것으로 추정된다.