토지수용법 (土地收用法)

법제·행정

제도

정의

공익사업에 필요한 토지수용과 사용에 관한 사항을 규정하여 공공복리의 증진과 사유재산권과의 조절을 도모함으로써 국토의 합리적인 이용 · 개발과 산업발전에 기여함을 목적으로 제정된 법률.

내용

1962년 1월 제정되어 1981년 12월, 1990년 4월 등에 다시 개정되어 오늘에 이르고 있다. 전문 9장 82조 및 부칙으로 되어 있다. 토지수용은 재산권의 핵심이라 할 수 있는 토지물권을 공공필요에 의하여 강제적으로 박탈하는 공법상의 물적 공용부담(物的公用負擔)의 일종이다.

특정한 토지재산권을 강제적으로 박탈하는 것이기 때문에 토지수용은 법률에 근거를 두어야 하며(헌법 제23조 제3항), ＜토지수용법＞이 그에 관한 일반법이고, 그 밖에 ＜도시계획법＞·＜도로법＞ 등 특별법들이 있다.

한편, 수용이라는 권력적 절차에 선행하여 공공용지를 협의 취득하는 데 관한 특별법으로, ＜공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법＞이 있다.

과거에는 토지수용이 재산권침해라는 점을 중시하여 억제적 개념으로 이해하였으나, 오늘날과 같은 사회적 복지국가체제 아래에서 환경행정·개발정서행정의 급속한 발전을 보게 됨에 따라 토지수용도 소극적인 공용부담차원에서 보기보다는, 오히려 합리적인 토지이용이라는 측면에서 이해하는 경향이 있다.

그러므로 오늘날 토지는 18세기적으로 신성불가침한 것이 아니고 공공복리에 적합하도록 행사되어야 하지만, 한때 ‘토지공개념’이라는 이름으로 많은 제약이 가해지기도 했다.

그러나 어떤 경우에도 재산권의 본질을 부인하는 것은 용납될 수 없는 것이다. 토지수용은 공공복리를 증진할 목적으로 인정되는 점이 국방목적을 위한 징발과는 다르지만, 재산상의 손실을 보상하여야 하는 점에서는 같다. 토지수용을 하는 주체는 그 공익사업을 하는 주체이며, 국가나 자치단체 또는 사인일 때도 있다.

토지수용은 보통 사업인정·협의·재결·화해·행정상쟁송 등 몇 단계의 절차를 거쳐 이루어지므로 이를 ‘보통절차’라 하는데, 때로는 천재지변과 같은 시간상 급박을 요하는 경우에는 이 가운데 일부 절차를 생략하는 수가 있으며, 이를 ‘약식절차’라 한다.

보통절차에 관하여 살펴보면 먼저 ‘사업인정’인데, 이는 그 사업이 ＜토지수용법＞에 의한 토지수용을 할 수 있는 공익사업에 해당함을 인정하는 행정행위로, 기업자(起業者)를 위하여 그 뒤의 모든 필요절차를 거칠 것을 조건으로 하여, 일정한 내용의 수용권(收用權)을 설정하는 설권적 형성행위이며 수용의 제1단계 절차이다.

이를 위하여 기업자는 사업인정 신청을 하는데, 사업인정권자는 건설교통부장관이다. 건설교통부장관이 사업인정을 한 때에는, 기업자·사업종류·기사업지·토지세목을 공보에 고시한다. 사업인정은 이 고시일로부터 효력을 발생하는 것이므로, 고시의 효과는 수용할 토지의 범위를 확정하고, 그 토지에 대한 일종의 공법상의 물권의 효력을 발생하도록 한다.

즉, 고시 이후 그 토지에 대하여 누가 새로 권리를 취득하더라도, 기존의 권리를 승계한 경우를 제외하고는 피수용자로서의 권리를 인정하지 아니하며, 토지보전조처로서 고시 이후에는 그 공익사업에 장해가 될 형질변경행위 등은 금지되며, 기업자 등은 ‘토지조서·물건조서’를 작성할 의무를 지게 된다.

다음은 ‘협의’ 절차인데, 사업인정의 고시가 있은 뒤 기업자는 토지에 대한 권리를 취득하거나 소멸시키기 위하여 토지소유자 등과 협의하여야 한다. 협의의 성질은 수용할 토지의 범위와 수용시기, 특히 손실보상 등에 관한 기업자와 피수용자 사이의 교섭행위로 이 교섭이 성립되면 그 합의의 성질은 공법상 계약이며, 수용절차는 이로써 종결되고 협의수용으로서의 효과가 발생한다.

기업자는 사업인정 고시가 있은 날로부터 1년 안에, 당해 토지소유자 등의 동의를 얻어 관할 토지수용위원회에 협의성립 확인을 신청할 수 있는데 이 확인은 재결로 간주되며, 기업자나 토지소유자 등은 그 확인된 협의성립이나 내용을 다투지 못한다. 협의가 성립되지 않거나 불가능한 경우에는, 기업자는 사업인정 고시가 있은 날로부터 1년 안에 관할 토지수용위원회에 ‘재결’을 신청할 수 있다.

수용절차의 조속한 종결은 피수용자인 토지소유자 등에게도 이해관계가 있는 바로서, 사업인정 이후 수용절차가 늦어지면 늦어질수록 피수용자에게도 불리하게 되는 까닭에 피수용자가 기업자에 대하여 재결신청을 하여줄 것을 청구할 수 있는 권리를 인정하고 있다.

토지수용위원회는 재결이 있기 전에 언제든지 기업자·토지소유자 등에게 ‘화해’를 권할 수 있고, 화해가 성립되면 화해로서의 성립이나 내용을 다툴 수 없다.

재결이 확정되거나 화해가 성립되면 이로써 수용절차는 종결을 보게 되지만, 재결에 불복이 있는 경우에는 중앙토지수용위원회에 이의신청을 할 수 있는데, 이 이의신청에 대한 재결(이의재결)에도 불복이 있으면 행정소송을 제기할 수 있다.

이 경우 판례는 행정소송을 중앙토지수용위원회를 피고로 하는 항고소송(취소소송)으로 다루어왔으나, 당사자 사이에 있어서의 ‘형식적 당사자소송’으로 하는 것이 소송경제상으로도 좋다는 견해가 유력하다.

토지수용의 효과는 기업자측의 권리취득과 피수용자에 대한 손실보상 및 환매권(還買權)의 인정이다. 기업자는 손실보상금의 지급이나 공탁을 조건으로 협의 또는 재결에서 정한 수용시기에 토지소유권을 취득하는데, 이 권리취득은 원권리자의 권리승계적 취득이 아니라, 법률에 의한 원시취득(原始取得)이다.

손실보상은 헌법의 취지로 보아 완전보상이 원칙이지만, 개발이익 환수라든가 지가폭등 억제와 같은 공익상의 정당한 이유가 있는 경우에 필요한 최소한도의 시가보다 밑돌 수 있다고 할 것이며, 이른바 ‘기준지가고시제’도 이러한 해석에 터잡아야 할 것이다.

＜토지수용법＞은 보상액을 재결 당시의 공시지가를 기준으로 하되 인근 토지의 거래가격을 고려한 적정가격으로 보상하도록 규정하였고, ＜지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률＞ 등은 손실보상액의 기준이 될 공시지가를 정부가 공시하는 제도를 채택하였다.

공시지가에 이의가 있는 자는 공시일로부터 30일 이내에 건설교통부장관에게 이의신청을 할 수 있다는 규정은 있으나, 판례는 기준지가고시처분의 사건성을 부인하는 태도를 취하고 있어 재산권보장의 견지에서 문제가 있다는 지적이 있다.

1991년의 ＜토지수용법＞개정으로 손실보상방법에 채권(債券)발행허용조항을 삽입한 바 있는데, 이에 대해서는 재산권침해라는 견해가 관계당국에서도 제기된 일이 있다. 또한 토지수용과 관련하여, 요즈음 ‘생활보상’의 문제가 제기되고 있다.

끝으로, 환매권은 수용대상인 토지가 그 공익사업에 필요하지 않게 되었을 때 원래의 피수용자인 권리자가 일정한 요건 아래 다시 이를 사서 도로 소유권을 찾을 수 있는 권리를 말한다.

참고문헌

『현대행정법』(서원우, 박영사, 1984)

『행정법론』 하(김도창, 청운사, 1993)

『신행정법론』 하(이상규, 법문사, 1997)

집필자

김도창