국토개발 ()

정의
개설
연원 및 변천
의의와 평가
참고문헌

근대 이전의 국토개발

치수와 수리

한국의 전통사회는 농업을 주된 생업으로 했던 사회였다. 비교적 우량(雨量)이 풍부한 벼농사 중심의 수력사회(水力社會)로 아시아적 생산 양식이 일찍부터 정착하였다. 농촌사회에 있어서 가장 중요한 것은 물이었다.

안정된 영농을 위해서는 물의 확보와 배분이 국가적 관심사였으며, 홍수와 한발 등 자연재해를 극복하기 위한 체제와 기술 개발이 국토개발의 기본이 되었다. 따라서, 치정의 초점은 관개와 치수 사업에 있었고, 이러한 환경이 첨성대나 측우기 등의 발명을 서구보다 200년, 일본보다 280년이나 앞서게 했던 것이다.

『문헌비고』에 의하면 우리나라는 삼국시대부터 136회의 한해(旱害)와 기근을 당한 것으로 기록되어 있다. 이러한 상태에서 선조들이 모색한 한해 대책은 기우제였다. 왕조시대에 있어 한발은 왕의 행동까지도 규제할 정도로 심각한 것이었다. 기우제는 물활사상(物活思想, animism)에 지나지 않으나 당시로서는 국가적 행사였다.

기우제는 통치자로 하여금 치정을 반성하게 하는 기회가 되었고, 관민간의 거리를 가깝게 함과 동시에 백성들로 하여금 근검절약의 기풍을 조성하는 데 크게 기여하였다. 하지만 근본적인 한해 대책은 되지 못하였다. 기록상 우리나라 최초의 저수지는 신라가 330년(흘해왕 21)에 축조한 김제의 벽골제(碧骨堤)이다.

이 밖에도 고부의 눌제(訥堤), 영천의 청제(菁堤), 익산의 황등제(黃登堤), 제천의 의림지(義林池), 밀양의 수산제(守山堤) 등이 삼국시대에 건설되었고, 고려시대에는 당진의 합덕지(合德池)와 연안의 남대지(南大池) 등이 있었다.

삼국시대와 통일신라시대 및 고려시대는 자료의 빈곤으로 상세한 것을 살펴보기는 어렵지만, 조선조의 치수 사업은 대략 4기(期)로 구분할 수 있다. 제1기(1392∼1494)는 왕성기였다. 우리 역사상 치수사업에 가장 힘썼던 태종이 벽골제를 개축하였는데, 후일 유형원(柳馨遠)의 말을 빌리면 ‘온 나라의 힘을 다해’이룩한 대 토목사업이었다. 또한, 이 기간은 측우기의 발명 등 어느 시대보다 치수사업에 많은 관심을 가진 시기였다.

제2기(1495∼1639)의 144년간은 임진왜란과 병자호란 등이 겹쳐 치수 사업이 침체를 면하지 못했다. 제3기(1640∼1800)의 160년간은 치수사업의 부흥기라 할 수 있다. 이 시기에는 『반계수록(磻溪隨錄)』과 『북학의(北學議)』 등 많은 저서들이 출간되었을 뿐만 아니라 『제언사목(堤堰事目)』과 『제언절목(堤堰節目)』 등 치수 관계 법규가 정비되었다. 강화도에서는 대대적인 간척이 이루어졌으며 황해도 재령에는 9천의 몽리면적을 갖는 어지둔보(於之屯洑)가 완성되었다. 1730년 당시 저수지의 수는 3,695개로서 왕조시대 중 가장 많은 기록을 남겼다.

제4기(1801∼1910)의 109년간은 세도정치로 인한 국가 기강의 문란 등으로 치수사업은 쇠퇴를 면하지 못하였다. 강화도를 중심으로 한 서해안 일대는 주둔병사와 승려들이 매립한 토지가 상당수에 달하였다.

산림정책

조선조를 거치며 산요벌목금지(山腰伐木禁止)는 국책적 차원에서 추진되었다. 용재림(用材林)의 지정과 관리는 고려시대부터 이어져왔는데, 호남의 변산과 호서의 안면도 및 황해의 장산곶에서는 소나무를 가꾸어 궁성을 짓고 배를 건조하는 데 필요한 용재에 대비했다.

조선시대에는 사산삼군(四山參軍)이라는 관서가 있기는 했으나, 그 관할 지역이 수도 근방에 국한되어 있었다. 정약용(丁若鏞)이 『경세유표(經世遺表)』에서 “우리나라 법에는 송금(松禁)이 있을 따름이나 5엽송이 특히 재목으로 아름다울 뿐만 아니라, 좋은 열매도 있고 노송나무·잣나무·흰느릅나무·느릅나무·단풍나무·비자나무 등도 아름다운 재목이니 벌채에 대한 금령을 실시하여야 한다.”고 주장하고 있는 점으로 보아, 경지에 대한 관리도 철저하지 못한 당시로서 산림에 대한 행정은 거의 방임 상태에 있었던 것으로 보인다.

치도(治道)

우리나라 도로의 발달은 삼국시대 역원제(驛院制)와 함께 이루어졌다. 삼국시대의 도로 상태를 알 수 있는 자료는 거의 찾아볼 수 없고, 다만 『삼국사기』에 신라는 156년(아달라왕 3)에 계립령(鷄立嶺: 지금의 문경 鳥嶺)을, 157년에는 장령진(長嶺鎭)을 개척하는 한편, 158년에는 죽령을 개척했다는 기록이 있다.

고려시대의 도로는 역로(驛路)가 대표적인 육상교통 시설이었다. 중앙집권제가 확립되고 지방 제도가 본격적으로 정비되자, 개경을 중심으로 행정력과 물산을 연결하는 22개의 공로망(公路網)과 도로 주변 요지에 525개의 역참을 설치하였다. 조선시대의 도로 제도 또한 역참제도였다.

조선시대의 도로망은 삼국시대 이후 역대왕조를 통해 형성되어 온 도로망을 기본으로 하였다. 『증보문헌비고』에 의하면 중요 간선도로는 9개 노선이 있었다.

제1로는 한양∼의주(5,561리)이며, 제2로는 한양∼경흥(4,172리), 제3로는 한양∼평해(1,875리), 제4로는 한양∼부산(3,720리), 제5로는 한양∼통영(경상도 경유, 1,430리), 제6로는 한양∼통영(전라도 경유, 4, 171리), 제7로는 한양∼제주(1,430리), 제8로는 한양∼충청수영(비인, 460리), 제9로는 한양∼강화(230리)가 그것이다.

대체로 한양을 중심으로 한 경기도 일원의 도로와 서쪽 도로는 정치·군사적으로 중요하였고, 남쪽 도로는 경제적으로 중요하였다. 조선시대의 교통은 수운(水運) 우선에 정책적인 기조를 두었기 때문에 육상교통인 도로는 거의 발달하지 못했다. 대부분의 도로는 좁고 굴곡이 심해 사람과 말의 통행이 주를 이루었다.

왕조시대에서 우리 선조들이 도로 건설을 기피한 데는 몇 가지 이유가 있었다. 첫째, 산이 많고 험하여 도로 개설이 힘들었고, 둘째, ‘무도즉안전(無道則安全)’이라 하여 도로의 역기능을 생각한 나머지 도로 건설을 서두르지 않았으며, 셋째 상공업의 발달 지연으로 도로의 필요성을 크게 느끼지 못했을 뿐 아니라, 넷째 수레가 보급되지 않았다.

17세기 후반부터 많은 실학자들에 의해 도로의 중요성이 강조되었으며, 한말인 1882년(고종 19)에 김옥균(金玉均)이 일본의 도로를 보고 치도정비의 중요성을 왕에게 건의하였다. 그리하여 한성부에 치도국(治道局)을 설치하였으며, 서울의 도로 정비에 착수했으나 3개월 뒤에 폐지되고 말았다.

우리나라는 육상교통 자체가 매우 불비한 상태에 있었는데 반하여, 일찍부터 조운(漕運)이 발달하여 근대철도가 개설되기 전까지 조운은 우리나라 수송을 주도해 왔다. 고려 말 왜적의 횡포에 의해 중단되었던 조운이 조선의 건국과 더불어 부활되었으며 이것이 세미(稅米)의 수송을 전담하게 되었다.

고려와 조선 시대 조운의 특징은 극단적인 육지 접근 항로를 취했는데, 연안과 해저지형의 변화가 심하고 조류가 빠르며 대부분의 선박이 소형이었기 때문에 해난 사고가 자주 일어났다.

특히, 태안반도의 안흥량(安興梁: 지금의 충청남도 태안군 근흥면 일대로서, 신진도와 마도를 거쳐 무의도 사이의 수로에 이르는 해역을 말함.)은 가장 험난한 조운으로서 배의 수몰 사고가 잦았다.

이에 대한 대책으로서 1134년(인종 12)에 안흥량의 운하굴착에 착수하였으나 지질이 경암(硬巖)이며 간만의 차가 심해 실패하였고, 그 뒤 1391년(공민왕 3)에 재착공 하였으나 또한 성공하지 못했다. 안흥량 굴포(掘浦)의 숙원은 조선조로 계승되어 계속 시도되었으나 결국 이루지 못하였다.

항만

중국 대륙과의 왕래에 해로를 많이 이용하게 된 것은 삼국시대 이후라 할 수 있다. 고구려가 백제와 신라의 내왕를 방해했기 때문에, 두 나라는 부득이 해로를 이용할 수밖에 없었다. 또한, 요동반도 부근에 이른바 새외세력(塞外勢力)의 점거로 육로에 의한 중국 대륙의 내왕이 불가능하였다.

이로 인해 삼국시대나 통일신라시대의 항구는 자연 남부 지역에 많이 설치되었다. 주요 항구를 보면, 웅진(熊津: 지금의 公州)·가야진(伽倻津: 낙동강 하구)·당은포(唐恩浦: 지금의 南陽)·영암(靈巖)·사비(泗沘)·염포(鹽浦: 지금의 蔚山), 남해 청해진(淸海津: 지금의 莞島) 및 흑산도 등이다.

고려의 해상활동은 신라를 중심으로 한 삼국시대에는 미치지 못하나 조선조에 비하면 활발한 편이었다. 조선조에서는 건국 초부터 쇄국정책으로 포구의 발달이 크게 저해되었다.

그리하여 삼국시대부터 이어온 중국과 일본을 연결하는 국제항 외에 경상도에서는 김해의 칠성포, 전라도에서는 법흥포, 흥덕의 사진포와 전주의 사탄(沙灘) 등이 있을 따름이었다. 조선 후기의 우리나라 대부분의 포구는 항만시설이 없이 단지 파도와 바람을 피할 수 있는 곳에 지나지 않았다.

박제가(朴齊家)가 『북학의』에서 “배를 탈 때는 사람을 업어서 건너기 때문에 불편한 정도로 그치겠지만, 잔교(棧橋)를 놓아야 할 높이를 말이 뛰어서 오르내려야 하니 마각(馬脚)이 부러질 수밖에 없지 않느냐.”라고 한 것을 보면, 당시의 포구 시설은 보잘 것 없었던 것으로 보인다.

도읍

왕조시대의 도읍은 도성(都城: 首都)이 대표했고, 도성은 곧 국가였다고 말할 수 있다. 백제는 서기전 18년부터 위례성(慰禮城)에 도읍하였다가 475년(문주왕 1)에 웅진으로 도성을 옮기고, 538년(성왕 16)에 사비로 다시 옮겨 패망할 때까지 이곳에 있었다. 신라는 건국 초부터 경주에 자리 잡은 뒤 수도를 옮기지 않았다.

삼국을 통일한 뒤인 689년(신문왕 9)에 달구벌(達句伐: 지금의 大邱)로의 천도를 거론한 일은 있으나 실천에 옮기지는 못했다. 9세기 후반 경주의 호구는 17만 8936호로 우리 역사상 가장 융성했던 도시였다는 것을 짐작할 수 있다.

고구려는 국내성(國內城: 압록강 북쪽)에 도읍한 지 425년이 지난 427년(장수왕 15)에 도성을 평양으로 옮겼고, 586년(평원왕 28)에 다시 장안성(長安城)으로 옮겼으며, 668년(보장왕 27)에 멸망하였다. 고려의 처음 수도는 철원(鐵原)이었으나 그 뒤 919년(태조 2)에 송악(松嶽: 開城)으로 천도하여 1392년(공양왕 4)까지 도성으로 있었다.

당시의 개경의 모습을 전하는 것으로는 서긍(徐兢)이 쓴 『선화봉사고려도경(宣和奉使高麗圖經)』이 있다. 조선조는 건국과 더불어 1394년(태조 3)에 신도궁궐조성도감(新都宮闕造成都監)이라는 관청을 설치하여 기본 계획을 세우는 한편, 같은 해에는 공작국(工作局)을 설치하여 종묘와 왕궁 건설에 착수하고, 28년 뒤인 1422년(세종 4)에는 수도로서의 면모를 갖출 정도의 건설이 끝났다.

태조가 천도를 결심한 이유는 고려 말기부터 개성의 예성강(禮成江)이 모래로 메어 조운이 불가능하게 되었기 때문이며 조운이 편리한 한강 하구의 한양으로 천도하게 되었다. 그 뒤 한양은 1910년까지 약 20만의 인구를 가진 도시로 성장하여 세계적인 도시가 되었다. 지방 도시는 통치자의 필요에 따라 극히 제한된 발달이 있었을 따름이다.

신라는 국도가 동남쪽으로 치우쳐 있었기 때문에 이를 보완하기 위해 5소경(小京)을 설치했는데 충주·원주·청주·남원 및 김해가 그것이다. 고려는 4경(京) 즉, 개경·동경(경주)·서경(평양)·남경(한양)과 중앙(왕실) 직할 도시인 강화·화성·광주·춘천 등이 중요 도시였다.

조선조의 4도호부는 전조의 수도였던 개성·광주(廣州)·강화와 새로이 건설한 화성(華城: 지금의 水原)을 친위 도시화함으로써, 왕권을 튼튼히 하고 동시에 고려 유민들에 대한 무마책을 고려하였다. 이 밖의 지방 도시로는 행정 관청 소재지 등이 있었다. 왕조시대 도시 정책의 특징은 국도 위주의 도시 정책이었다.

그 이유는 첫째로 풍수지리설과 군자불기사상(君子不器思想)의 만연, 둘째 오랜 쇄국정책과 이에 따른 상공업 발달의 지연, 셋째 봉건제도의 미비와 국토의 지정학적 위치의 불리성 등이다. 우리 역사상 도성을 제외하고 계획된 도시로는 통영과 화성이 있다.

정조의 명에 따라 1794년(정조 18)에 기공하여 1796년(정조 20)에 완공을 본 화성은 수도인 한양을 모도시(母都市)로 해서 계획적으로 조성된 위성적 도시였으며, 신도시의 번영을 위해 수도가 지녀야 할 기능의 일부까지 이전되었다. 이 점은 현대의 계획된 신도시와 다를 바 없다.

그 밖에 화성성역(華城城役)의 큰 교훈은 우리나라에서 최초로 서양식 벽돌을 사용했다는 것과 활차(滑車)와 거중기(擧重機: 일명 기중기) 등의 건설 장비를 창안하고 사용했다는 것이다.

일제강점기의 국토개발

일본은 1894년에 우리나라 근해에 대한 측량을 끝내고, 1904년에는 「대한시설강령(對韓施設綱領)」을 결정한 바 있다. 그 내용은 첫째, 방비에 필요한 군대 주둔을 위해 한국 내지와 연안에 전략상 필요한 지역을 수용할 것. 둘째, 외정을 감독할 것. 셋째, 재정을 감독할 것. 넷째, 경부·경의·경원선 및 원산∼웅기만에 이르는 철도와 마산∼삼랑진 간 철도를 포함한 교통 기관을 장악할 것. 다섯째, 통신 기관을 장악할 것. 여섯째, 척식(拓殖)을 도모할 것 등이었다.

이와 같은 조직적인 사전 준비를 통해 합병을 이룩한 일본이 우리나라를 통치하는 데는 몇 단계가 있었다. 제1단계는 1910∼1920년까지의 10년간으로서 개발을 위한 준비 단계였다. 사전 준비로서 가장 먼저 착수한 것이 조선토지조사사업이었다.

이 조사는 1910년부터 1918년까지 8년 9개월에 걸쳐 토지조사국을 신설하여 3,400여 명의 상근 직원을 고용하면서 진행되었다. 이 조사의 일환으로 실시한 측량 성과를 토대로 1914년부터 1918년까지 50,000분의 1 지형도를 제작하였다. 지도가 만들어짐으로써 철도·도로·도시·하천 등의 토목사업과 일반 산업의 계획을 손쉽게 했다.

1915년부터 1928년까지는 조선하천조사를 끝냈는데, 대상 하천은 한강·낙동강·대동강 등 15개 하천이었다. 한편 일본은 1911년부터 1914년까지 제1차 수력조사를 실시하였다.

제2단계는 1921∼1931년까지의 11년간으로 단위국 경제체제를 해체하여 일본 경제에 편입시키는 작업기였다. 또한, 1925년부터는 철도 건설을 비롯한 도로·항만·치수·수리사업 및 수력개발이 본격적으로 추진되었다. 철도 건설은 1897년부터 시작되었으나, 1927년에 철도건설12년계획이 확정됨으로써 더욱 촉진되었다.

일본이 건설한 철도는 우리나라의 지역 구조를 크게 바꾸어놓았다. 이는 종래의 자급경제체제를 시장경제체제로 전환시키는 등 긍정적인 요소가 없는 것은 아니나, 본래 식민지 통치의 능률촉진과 군국 일본의 대륙침략 조장을 위한 군사 철도로서의 기능과 자원 수탈을 위한 시설로 출발했기 때문에 간이 시설적 성격을 띠고 있었다.

일본에 의한 우리나라의 철도는 도로 교통 시대를 거치지 않고 바로 철도 시대로 돌입함으로써, 오늘날과 같은 지역의 불균형성을 파생시켰다. 또한, 당시 철도는 국유철도였으므로 국가자본주의가 민간자본주의에 앞서 발달함으로써, 경제발전과정에 있어서 파행성을 빚었다.

일본에 의한 초기 도로 사업은 주민의 교통 편의나 산업 개발을 위한 것이 아니었고 치안 유지를 목적으로 한 것이었다. 그들이 건설한 도로 사업의 특징은, 첫째 서구 열강들이 그들의 식민지에서 즐겨 썼던 이른바 항만과 연결된 깔대기 모양의 교통망을 형성하였고, 둘째 대륙 침략을 위한 이른바 대륙 침략 통로를 뒷받침하는 데 주력했으며, 셋째 항일 의병활동지역과 독립군과 반일 민중봉기가 잦았던 영·호남지역의 일부와 관서북의 벽지에 많은 도로를 배치함으로써 도로의 식민성을 드러내고 있었다.

광복 당시 우리나라에는 크고 작은 항만이 3백 수십 개에 달하고 있었다. 그 중 개항은 14개항에 불과하였고, 지정항(指定港)은 38개항이었으며, 나머지는 지방항 또는 어항이었다.

일본이 이룩한 항만 건설의 본질은 대륙 침략 정책 수행을 위한 교두보 구축과 미곡과 자원 반출을 위한 항만, 군항 또는 일본 기업의 전용항 등 우리의 산업과는 직접 관련 없이 입지가 결정되고 건설이 추진되었다.

1917년 일본에서 민란에 가까운 쌀 소동이 일어나자, 이에 자극된 일본은 1920년부터 이른바 산미증식계획(産米增植計劃)을 추진하기 위하여 대대적인 수리 사업을 추진했다.

그 결과 미곡 생산의 절대량이 늘어난 것은 사실이나, 그들은 1912년부터 1944년까지 매년 우리나라 쌀 생산량의 36.0％에 해당하는 576만 4천 섬(33년간 누계, 1억 9천 21만 4천섬)을 일본으로 가져가고, 만주에서 잡곡을 들여와 식량 부족을 메웠다.

따라서 우리나라의 식량 생산은 일본 내의 생산량과 가격에 따라 조절되었다. 일제 강점기의 우리나라 치수사업은 산미증식계획과 도시와 철도·도로 등 공공시설 방호책의 일환으로 추진되었으나, 치산(治山) 우선 정책에 밀려 본격적인 사업 전개를 하지 못한 채 1940년에 겨우 중요 하천의 일부분에 대한 개수를 끝냈을 따름이었다.

경술국치 이후 영원한 농업국가로 통치하자던 대조선(對朝鮮)의 통치 방침이 1920년대에 이르러 퇴색하기 시작하였다. 국제 정세의 변화, 특히 극동에 있어서의 군사 정세로 말미암아 우리나라는 일본의 군수 기지화되었다. 이러한 상황에서 그들은 수력발전을 확보하는 데 혈안이 되었다.

실제 우리나라에는 높은 댐 축조에 적합한 곳이 많았고, 서북 지방과 삼남 지방의 하천은 경사도가 완만해서 같은 100ｍ 댐이라도 저수지의 용량을 크게 늘일 수 있는 이점이 있어, 우량의 계절적 편제를 극복함과 동시에 값싼 전기 생산이 가능하였다.

이러한 국토의 자연 조건을 교묘하게 변용하여 창출한 것이 대저수지를 갖는 유역변경식 발전이다. 유역변경식은 황해로 흐르는 압록강 상류에 대저수지를 만들어 척량산맥을 관통하는 장대한 터널로 압록강을 동해로 도수(導水), 역류시켜 발전하는 방식으로서, 그 대표적인 것은 장진강 수계의 장진강발전소와 부전강발전소였다.

일본은 압록강 수계와 두만강 수계를 집중 개발하면서 함흥∼흥남 지역, 청진·평양∼진남포 지역 및 신의주 다사도 지역에 대규모의 군수공업단지를 건설하기 시작했다. 그리고 1929년부터는 남농북공정책(南農北工政策)으로 통치 방침을 일부 수정하기도 했다.

우리나라의 수력개발이 경제면에서 유리하였던 것은 첫째 보상비가 쌌으며, 둘째 건설비가 일본의 50.0％ 수준이었고, 셋째 개발 규모가 크기 때문에 이른바 규모의 경제가 크다는 데 있었다.

광복 당시 이미 일본은 우리나라 전포장수력(全包藏水力)의 27.1％에 해당하는 174만 4,800㎾의 수력(29개 지점)을 개발했고, 공사 중이던 것이 20.9％에 해당하는 134만 6,700㎾(10개 지점)로서 전포장수력자원의 48.0％가 개발되었거나 개발 중이었다. 그런데 이들 전력의 대부분의 수요자가 그들 자신의 군수 공장이었다는데 문제가 있다.

제3단계는 1932∼1941년까지의 10년간으로 이 기간에는 압록강과 두만강유역을 중심으로 한 수력개발을 촉진시키고 이에 따른 북한의 4대 공업지역 개발을 활발히 했다. 또한 1934년 나진을 필두로 실시된 도시 계획은 38개 시·읍에 이르렀다.

제4단계는 1942∼1945년까지의 통제시기로 대규모 개발 사업은 거의 중단 상태에 이르렀고, 소규모 수리 사업이나 하천 공사가 겨우 개발의 명맥을 잇고 있었다.

일본은 1940년에 독일의 히틀러가 추진한 국토계획(Raumordnung: 공간질서계획)을 모방하여 국토계획 요강을 각의(閣議)에서 의결하고, 1942년에는 황해∼발해 지역에 대한 국토계획을 입안하는 한편, 1943년에는 중앙계획소안(中央計劃素案)을 작성하였다.

이 계획에 따르면, 일본의 수도 이전 후보지의 하나로 서울을 상정했고, 삼천포에 대규모 중화학공업단지를 건설하는 한편, 부산∼신의주 간과 대전∼삼천포 간에 고속도로를 건설할 것과 일본의 농민 200만 명을 우리나라로 이주시킬 계획도 있었다.

일본의 통치기간 중 그들은 우리나라에 70∼80억 엔을 투자한 것으로 추정된다. 그 중 국토개발사업에 투입된 것은 28억 엔이다.

그 내용을 보면, 도로 사업에 2억 1천만 원을 투입, 2만 3678㎞의 도로를 건설하였고, 철도에는 20억 엔을 투입하여 7,800㎞에 달하는 철도를 건설했으며, 치수사업에는 2억 7천만 엔을 투입하여 715개의 크고 작은 하천에 대한 개수사업을 실시한 한편, 38개의 항만 건설로 2,615만 톤의 하역 능력 시설을 완비하였다.

그뿐 아니라, 38개 시·읍에 대한 도시 계획을 실시했다. 그러나 이 방대한 시설의 건설은 시설 용지로 편입된 토지 등에 대한 보상비를 지불하지 않고 기부 형식으로 처리했으며, 공공사업을 전개하는 과정에서 노임을 지불하지 않고 강제 노동과 부역으로 충당하는 등 우리 민족의 희생을 강요하였다.

일본은 공공 시설 건설 과정에서 우리 민족의 문화유적이나 역사적 환경들을 의도적으로 파괴, 소멸시켰다. 또한, 공공시설을 건설함에 있어 우리나라를 위한 개발이 아니고 일본과 만주를 연결하는 교량적 관점에서 개발했기 때문에, 우리가 선대의 유산으로 물려받은 희미한 남북종단엑스자형(南北縱斷X字型) 국토 구조를 철도와 도로 건설로 더욱 확고한 것으로 굳혔다.

그 결과 한 국가 단위의 경제구조에 걸맞지 않는 국토 구조가 되고 말았으며, 광복 후 우리 나라 국토계획에 커다란 부담이 되기도 했다.

광복 당시 우리나라의 경제는 농업과 공업의 불균형적인 상태에 있었다. 일부 공업은 상당한 수준에 있었으나 일본 경제의 한 부분으로서의 구실밖에 하지 못하였기 때문에, 한 국가 단위의 경제 경영에는 상당한 문제점을 내포하고 있었다.

더욱이 국토의 분단으로 공업의 3분의 2와 수력 전기의 90％, 석탄·철 및 기타 광물 매장량의 대부분과 활용 가치가 높은 산림 등이 북쪽에 있었다. 또한 농업의 75.0％와 인구의 3분의 2가 남쪽에 있어, 경제는 양분되고 국토와 경제 구조는 파행성을 면하지 못하였다.

현대의 국토개발

1945년 9월 15일부터 1948년 8월 15일에 이르는 미군정 기간의 개발 사업은 서울∼강릉을 연결하는 동서 횡단도로의 건설을 제외하고는 시설의 유지 및 보수에 급급한 실정이었다. 1948년에 정부가 수립되었으나, 1950년의 6·25사변은 우리 역사상 그 유래를 볼 수 없었던 국토의 황폐와 경제의 파탄을 가져왔다.

「네이산(Naithan)보고서」에 의하면, 전쟁 피해는 전 공업시설의 43.0％, 발전 설비의 41.0％, 탄광 시설의 50.0％, 그 밖에 민간 주택·공공시설·선박·차량 및 기타 시설을 가산한다면 피해 계산 총액은 무려 18억 달러에 달한다. 이것은 6·25 전년도 우리나라 국민총생산액에 필적하는 금액이었다.

한편, 1953년 7월 27일 정부의 공보처 통계국이 발표한 ‘6·25사변 종합피해조사표’를 보면, 인명 피해 88만 968명을 비롯하여 건물 피해 66만 1,002동 (연건평 1,548만 2,772평)이고, 철도는 궤도 32만 9,480ｍ, 철교 9,385ｍ, 터널 4,935ｍ, 전선 6만 766㎞에 이르렀다.

도로는 노면 피해 1,381개소, 교량 파괴 1,453개소이며, 상수도는 전체 시설의 50％가 파괴되었고, 주택 파괴는 60만 호를 웃돌았다. 이와 같은 전쟁 피해는 1956년에 거의 복구되었으나, 사회간접자본시설은 더 많은 시간을 요하여 상수도시설은 1955년에, 철도는 1957년에, 도로와 항만은 1961년에 전쟁 이전의 수준에 이르렀다.

우리나라에서 국토계획이 정책적 차원에서 논의되기 시작한 것은 4·19 이후의 일이다. 의거 직후 민주당 정부는 도탄에 빠진 국민 경제와 민생고를 해결하기 위해 1960년에 ‘국토건설본부’를 설치하고, 4백억 환의 예산을 투입하여서 범국가적인 국토 건설 사업에 착수하였다.

당시의 사업 내용은 25％에 달하는 실업률로 인한 민생의 도탄화와 사회 불안 요인을 해소하기 위해 임금 배포적인 성격이 짙은 토목 건설 사업이 주종을 이루고 있었고, 5·16 이후 이 사업은 군사정부에 승계되었다.

군사정부는 종래의 실업자 해소 대책으로서의 국토개발 사업을 자원 개발과 기간산업 육성을 통한 지역 발전과 경제 성장으로 그 목적을 바꾸었다. 그리고 국민 경제의 어려움을 일괄 타개하기 위한 종합대책으로서 국토개발을 주도 사업으로 하는 제1차 경제개발5개년 계획을 수립하였다.

이 과정에서 긴급히 요구되는 것은 국토가 포장하고 있는 부존자원의 실물 자본화와 국토의 새로운 이용 질서의 확립이었다. 국가재건최고회의 의장의 지시로 착수되었던 국토 계획 수립의 근거법인 「국토건설종합계획법」이 1963년 10월에 제정되었다.

이 법에서는 국토의 자연 조건을 종합적으로 이용, 개발, 보전하고, 산업 입지와 생활환경을 적정화하는 데 목적을 둔 국토건설종합계획과 이의 기초가 되는 국토 조사에 관한 사항을 규정하였다. 1960∼70년대의 국토개발은 대체로 개발 효과가 큰 특정 지역 개발에 치중하였다.

집적 효과가 큰 경인특정지역(京仁特定地域)과 공업단지 개발에 중점을 둔 울산 지역, 관광자원 및 경제개발을 위한 제주도 특정 지역, 지하자원·에너지자원의 개발에 치중한 태백산 지역과 토지 개간 및 수자원 개발을 통한 식량자급화에 기반을 둔 영산강·아산∼서산 특정 지역 등이 개발되었다.

한편, 철도 수송 능력의 한계에 대비하여 1968년에 자동차전용의 경인고속도로를 개통하였으며 이것으로 본격적인 고속도로 건설에 착수함에 따라, 국토 공간 구조에 큰 변화를 가져왔다. 1968년 완성된 「국토계획 기본구상」을 토대로 「제1차 국토종합개발 계획」이 1971년 10월에 공고되었다.

1972∼1981년을 계획 기간으로 한 이 계획은 산발적인 개발에서 탈피하여 권역(圈域)을 개발 대상으로 하는 지역 개발로 전환하는 한편, 도로·철도·용수·통신 등 낙후된 사회간접자본을 확충하는 동시에 지역적인 과밀과 과소를 해결하여, 앞으로 다가올 토지 대책에 대한 기초 작업의 촉진에 주안점을 두었다.

이를 위해 고도의 경제 성장을 바탕으로 하여 성장 잠재력이 높은 지역을 중심으로 한 거점개발방식을 취하였다. 한편, 국토건설종합계획의 효율적인 촉진과 국토 이용 질서를 확립하기 위하여 국토 이용 계획, 토지 거래 규제, 기준 지가 조사 및 토지 평가 제도에 관하여 규정한 「국토이용관리법」이 1972년에 제정되었다.

1980년대 국토개발 정책은 1960∼70년대의 경제개발 및 국토개발의 결과로 나타난 취약점을 보완하고 균형적인 국토개발을 시행하는 것이었다.

이로 인해 국가의 정책목표를 경제 성장위주에서 사회 개발을 강조하는 방향으로 전환하였으며 지역개발의 기조도 경제성장위주의 정책으로 초래된 국토 공간의 불균형을 해소하는데 치중하게 되었다. 이에 1982∼1991년을 목표 연도로 하는 「제2차 국토종합개발계획」은 인구의 지방정착유도, 개발가능성의 전국 확대, 국민복지수준의 제고, 국토자연환경의 보존이라는 4가지의 기본 목표를 설정하였다.

이에 따라 국토의 균형 있는 발전을 전제로 하여 지역적인 과밀·과소 현상을 해소하기 위한 제도적 장치로서, 대전·광주·대구를 포함한 15개의 성장 거점 도시를 집중적으로 육성하며 성장거점도시의 보완책으로 인구의 자율적인 지방정착기반 조성을 위하여 지역생활권의 조성을 제시하였다.

그러나 이 두 전략은 성장거점전략의 입법화가 실패로 돌아가는 등 체계적으로 집행되지 못하였다. 그럼에도 불구하고 지역 발전 추진과정에서 지방대도시 및 주요 거점지역에 대한 집중적인 투자와 개발사업이 이루어졌다. 대표적으로 1970년대부터 추진되어온 산업단지 조성전략은 80년대 들어 주로 지방 대도시를 중심으로 조성되었고 농어촌 지역에도 소규모 농공단지가 조성되었다.

제2차 국토종합개발계획 수정계획(1987∼1991)에서는 지역경제권 개념이 도입되었다. 지역경제권은 행정구역 단위를 넘어 수도권, 중부권, 서남권, 동남권과 강원도 및 제주도와 같이 두 개 이상의 시·도를 하나의 경제권으로 개발토록 하였다.

1990년대는 과거 20여 년간의 중앙 정부주도의 일극중심을 극복하고 지역 간 균형발전을 추진하고자 하였다.

이에 따라 1992년에 공고된 제3차 국토종합개발계획(1992∼2001년)에서는 제1·2차 국토 계획의 성과를 토대로 첫째, 지방 분산형 국토 골격의 형성을 위하여 국토 공간의 균형성을 추구하고, 둘째, 생산적이며, 자원 절약적인 국토 이용률을 위하여 국토 이용의 효율성을 증진하고, 셋째, 복지 수준의 향상과 환경의 보전책으로 국민 생활의 쾌적성을 제고함과 동시에, 넷째, 장차 통일에 대비한 기반 조성을 기본목표로 하였다.

또한 지방도시의 육성과 지속적인 수도권 집중의 억제, 중부·서남부지역에의 신산업지대 조성, 동서 9개축·남북 7개축의 격자형 전국 간선도로망체계의 구축, 주택·상하수도·여가시설에 대한 투자확대, 국토개발에 대한 주민참여 및 지방간의 역할분담체계구축, 국토이용 및 토지투기 방지를 위한 제도 확립, 남북통일에 대비한 남북교류공간의 조성 등의 전략을 제시하였다. 더불어 세계화와 산업경쟁력 강화를 위해 영종도 인천국제공항과 부산, 광양의 국제항만, 경부고속전철, 새만금간척사업, 서해안고속도로 등 사회간접자본시설에 많은 투자가 이루어졌다.

2000년대 들어 우리나라 국토개발의 목표는 ‘21세기 통합 국토’의 실현으로 지역혁신거점, 광역권 중심지역, 대외 개방거점 등 자립형 지역거점을 육성하여 지역발전의 기회를 확대하는 것이었다. 이러한 국토의 균형발전 전략과 지역의 경쟁력강화 모델을 모색하는 국토개발 정책은 2003년 출범한 참여정부에 의해 본격적으로 추진되었다.

참여정부는 「국가균형발전특별법」에 따른 「국가균형발전 5개년계획」을 시행하는 등 국가균형발전을 국정과제의 하나로 설정하여 적극적인 국토균형발전 정책을 시행하였다. 참여정부의 국가균형발전정책이 기존의 정책과 차별화되는 점으로는 첫째, 지역균형발전정책의 위상과 역할이 공간정책에서 벗어나 국가발전 선도정책으로 격상되었고 둘째, 수도권 집중 및 지역격차 등 공간문제에 대하여 근원적 치유책을 마련하고자 하였다. 즉, 한국의 공간문제의 근본원인은 권력의 중앙 집중과 수도권의 정치, 경제, 사회, 문화부문의 기회독점에 있었기 때문에 지방분권화와 신행정수도의 건설을 통해 해결하고자 했으며, 셋째, 지역발전의 전략적 목표를 지역의 내부혁신과 발전역량강화에 두고 있다는 점이다. 이는 그동안의 가시적이고 총량적인 성장전략과 차별화된 전략이라는 것을 들 수 있다.

참여정부는 지역의 잠재적 내부역량을 강화하기 위해 지방대학-기업-지방자치단체가 중심이 되는 지역혁신체제의 구축과 지역의 특성과 강점을 살리는 특성화된 발전전략 추진 및 지역 전략산업의 육성을 추진하였고, 이와 같은 과제들이 지역의 창의와 자율에 의해 효율적으로 수행되도록 제도를 개선하는데 노력하였다.

한편, 이명박 정부는 일자리와 삶의 질이 보장되는 경쟁력 있는 지역창조를 지역발전정책의 비전으로 설정하였다. 이를 추진하기 위해 세계화에 대응하는 광역권경제권 중심의 열린 국토공간 구축, 지역의 여건과 특성을 바탕으로 특성화된 지역발전 추구, 지방분권․자율을 통한 지역 주도적 발전체제로 전환, 지역 간 협력과 상생을 통한 동반발전 전략을 채택하고 있다. 또한 국토의 성장 잠재력을 극대화하기 위해 전 국토를 기초생활권, 광역경제권, 초광역개발권의 3차원적 국토개발을 추진하고 있으며 지역발전을 견인할 수 있는 선도프로젝트를 육성하고, 4대강 살리기 프로젝트를 실시하는 등 다양한 국토개발 정책을 수립·집행하였다.

이와 같이 2000년대 국토개발은 2001년 1월에 공표된 「제4차 국토종합계획(2000∼2020년)」의 명칭으로도 알 수 있듯, 개발주도가 아닌 국토환경의 적극적 보전의지를 강조하고 있다. 즉, 제4차 국토종합계획에서는 지역 간의 통합, 환경과 개발의 통합, 동북아 지역과의 통합, 남북한의 통합을 포괄하고 있으며 균형국토, 녹색국토, 개방국토, 통일국토 등의 4대 목표를 설정하고 있다. 이들 목표를 달성하기위해 개방형 통합 국토축 형성, 지역별 경쟁력 고도화, 친환경적 국토관리 강화, 고속교통·정보통신망 구축, 선진생활공간 확립, 문화·관광국토구현, 남북한 교류협력기반 조성 등의 기본전략을 제시하였다.

의의와 평가

1945년부터 1981년까지 36년간 건설한 철도의 총 연장은 1,365㎞인데, 이 중 75％에 해당하는 1,028㎞가 1962년 이후에 건설되었다.

광복 후 1968년까지의 교통 부문 투자에는 철도투자가 대종을 이루고 있었고, 산탄 지역인 강원도의 태백산 지역과 주 소비지인 서울과 충청북도 지역을 연결하는 산업철도가 대부분을 차지했다. 1968년부터 공로(公路)가 고속도로시대를 열자, 반사적으로 철도는 전철화 시대(電鐵化時代)로 들어가 중앙선·태백선·영동선 및 수도권 전철이 개통되었다.

이와 같은 추세는 1971년에 수도권 전철망과 관련하여 지어진 서울의 지하철 1호선의 착공을 시작으로 2000년까지 2·3·4·5·6·7·8호선이 완공되었고, 부산시 2개, 인천시와 대구시도 1개 노선의 지하철을 건설하였다. 도로건설은 지역 개발에 있어 가장 효과적인 방법이라 할 수 있다.

1962년에서 1981년까지 도로연장은 2만 3,318㎞였으며, 포장률은 8.4배인 34.6％로 증가했다. 우리나라의 도로 건설은 광복에서 1961년까지는 전재(戰災) 복구에 주력했고, 1962년부터 1967년까지는 부분 개수에 힘썼으며, 1968년부터 고속도로시대에 들어가게 되었다.

고속도로 건설은 경제적 측면과 국가안전 보장적 측면에서 요구되었다. 그뿐만 아니라, 당시 해외에서 고속도로를 건설한 일부 건설업체의 기술 축적과 함께 많은 아스팔트가 울산정유공장에서 생산되고 있었으므로 가능하였다.

도로정책은 국가기간고속도로망 형성이 완성된 1975년부터는 국도 포장에 주력하게 되었고, 1977년부터는 국도 포장과 병행하여 지방 도시를 관통하는 우회도로 건설에 힘쓰기도 하였다. 또한, 1980년부터는 지방 도로 포장을 크게 늘려나갔다. 이 결과 1999년, 총도로연장은 8만 7,534㎞에 이르고 있으며, 이중 74.2%가 포장되었다. 여기에는 총연장 2,040㎞의 고속도로가 포함되어 있다. 1961년까지 부산항을 제외하고는 1만 톤 급 이상의 선박이 접안할 수 있는 곳은 단 한 군데도 없었다.

그러나 임해공업단지의 건설과 수출 신장으로 대규모 공업항이 건설되었는데, 울산항·포항신항·인천항·옥포항·미포항·삼일항·창원항·온산항 및 북평항 등이 그것이다. 광복 당시 연간 하역 능력 1,000만 톤에 불과하였던 항만시설은 1999년, 4,200만 톤의 하역 능력을 가지게 되었다.

우리나라는 역사적으로 수한부조(水旱不調)의 재해국으로 일관하여 왔다. 우리나라는 연평균 6,000억 원(1990∼1999년 평균)의 각종 재해로 인한 재산 피해를 입고 있다. 근대 국가에 있어 수자원 활용에 기대하는 것은, 원리적으로는 불균등한 수자원의 순환을 개조하여 필요할 때 필요한 물을 얻을 수 있게 하는 것이다.

다른 하나는 수자원의 지역적 불균형을 개조하여 필요한 수량을 어디서든지 얻을 수 있게 하는 것과 물의 파괴력을 억제함과 동시에 에너지를 사용하고자 하는 곳에서 임의의 형태로 전화(轉化)시킬 수 있게 하는 데 있다.

이러한 관점에서 1999년, 우리나라는 춘천댐·섬진강댐·남강댐·소양강댐·안동댐·대청댐·충주댐·합천댐·주암댐·임하댐 및 부암댐 등 11개의 다목적댐을 건설했을 뿐만 아니라, 연평균(1961∼1999) 1,000㎞의 하천 개수를 이룩함과 동시에 수자원의 이용률을 24％까지 끌어올렸다.

이 결과 1999년, 하천 개수율이 70.3%까지 증가하였다.

광복 당시 우리나라의 도시화율(전국 인구에 대한 도시 인구의 비율)은 17％였으나 1955년에는 약 34％로 증가했고, 1970년에는 50.1％에 달함으로써 우리 역사상 최초로 도시 인구수가 농촌 인구수를 앞지르게 되었다.

이러한 도시 인구의 증가도 내용적으로는 서울을 비롯한 부산·대구와 신흥 공업 도시인 울산·구미·포항과 창원 등지에 두드러지게 나타났다. 1999년, 우리나라의 도시화율은 87.6%로 선진국의 수준과 대등하거나 오히려 초과하는 수준으로까지 그동안 급속한 도시화가 이루어졌다. 1960년대부터 출발한 이른바 조국 근대화 작업은 공업화를 주축으로 하였으며, 공업화 정책은 대도시에로의 인구 집중을 초래하여 국토의 과밀·과소 현상을 초래하게 되었다.

이와 같은 현상이 나타나는 것은 도시 정책의 미흡이라기보다는 오히려 수출 제일주의를 표방한 총량경제정책(總量經濟政策)의 부작용이었다. 이러한 대도시 인구 및 산업 분산을 위해서 1964년부터 16개에 달하는 대책을 입안, 집행하였다.

첫째는 여러 형태의 세제 혜택이었다. 둘째는 24개 지방 도시에 지방공업 장려지구를 설정하여 지방 도시의 육성하고 대도시로의 인구 유입을 방지하자는 조처였다. 셋째는 지방 중요 도시에 개발제한구역(green belt)을 설정하여 도시의 확산을 물리적으로 막아보자는 것과, 안산(반월)·창원·여천(지금의 여수) 및 과천 등의 신도시를 건설하는 것이었으며, 임시 행정 수도를 건설하는 구상까지 등장하게 되었다.

수도권 인구 집중을 방지대책이 계속됨에도 불구하고 기대한 만큼의 성과를 달성하지 못한 것은 지방을 자치를 유보한 채 지방 분권의 바탕이 없는 환경에서 물리적 계획의 성격이 농후하였다는 점, 1960∼70년대의 우리나라 공업 수준이 대도시에서의 집적이익(集積利益)으로 인한 이익이 기대되었던 입지의 초기 단계에 머물렀다는 점, 서울로의 지나친 기업, 공공시설, 대학 편중이라는 사회적 환경 등에 있었다고 할 수 있다.

우리나라의 국토개발정책은 1960∼70년대 성장위주의 개발정책과 이에 따른 수도권 과집중 완화와 지역 간 균형 개발이 한결같이 강조되어왔다. 그럼에도 여전히 인구, 산업, 문화, 권력 등 수도권 집중은 갈수록 심화되었으며, 2000년대 이후 ‘국가균형발전’을 위한 다양한 노력들이 경주되고 있다.

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국토개발 (國土開發)