대통령제 (大統領制)

정치

개념

정의

민주국가에서 권력분립이 엄격해 권력 상호간의 간섭이 배제되며 대통령이 행정부의 수반이 되는 정부형태.

개설

따라서, 대통령제 아래에서는 원칙적으로 의회가 대통령에게 정치적 책임추궁을 할 수 없으며, 국회의원과 행정부 공무원의 겸임이 허용되지 않는다. 대통령제는 철저한 삼권분립의 원칙 아래 시행되므로 의원내각제 혹은 내각책임제와 상대되는 개념이다.

대통령제는 미국에서 시작되었다. 영국의 식민지로부터 1776년 독립하게 된 미국은 국민의 선거에 의하여 국가의 상징적 권위와 실질적 통치권을 지닌 대통령을 선출하여 그들 나름의 독특한 정치제도를 이루었으며, 이것이 대통령제의 시초가 되었다.

미국 대통령제의 특징은, ① 대통령은 국가를 대표하며, 대내외적으로 국가적 긴급상황에 대처할 권한을 가진다.

② 대통령은 의회해산권이 없고, 의회도 대통령 불신임권이 없다. 따라서, 대통령은 안정된 임기를 가지게 되며, 재임중 정책적 안정이 확보된다.

③ 행정수반으로서 외국과의 조약비준, 공무원 임명, 특사 등 특수권한과 의무를 가지며, 그 밖에 법률로서 위임된 사항과 법률집행의 책임을 진다.

④ 법률발안권이 없고, 또 의회에 출석하여 발언할 권한도 없다. 그러나 의회에 대하여 국정에 관한 정보를 제공할 의무를 가지며, 또 의회에서 가결한 법률안에 대한 거부권을 가진다.

⑤ 행정은 내각의 의결에 의하지 않고 대통령이 단독으로라도 집행할 수 있다.

⑥ 국무총리제도가 없고 부통령제도가 있다.

대통령제에서 대통령에 부여된 권력의 행사는 국회의 다음 사항과 같은 권력들에 의하여 견제된다.

① 국회는 군사와 재정을 책정한다.

② 선전포고는 국회가 한다.

③ 대통령의 외교행위는 의회 상원의 자문과 동의를 얻어서 한다.

④ 행정에 있어 예산(豫算)·권한·부서구조는 국회에서 제정된 법률에 따라 결정한다.

이상에서 본 특징들을 갖춘 대통령제는 미국에서도 변화를 보이고 있다. 최근의 추세를 보면, 현대산업사회에 있어 대통령 권한행사의 규모와 범위는 늘어가는 한편, 의회의 대응된 능력은 이에 못 미치고 있어 대통령의 실질적인 입법발안의 수가 많아지는 반면 의회는 행정통제를 강화시키고 있다.

위의 대통령제 원형과는 다른 형태를 ‘신대통령제’ 또는 ‘준대통령제’라고 한다. 여기에는 여러 유형이 있으나, 이들 사이의 공통된 특징은 ① 삼권분립의 원리가 적용되고 있지 못하다는 점, ② 집행부의 권력이 입법부와 사법부에 비하여 월등히 강하여 입법부와 사법부를 종속적인 지위에 놓고 있다는 점 등이다.

한국의 대통령제

(1) 임시정부의 대통령제 1919년 4월에 수립된 상해(上海) 대한민국임시정부의 정부체제는 원칙적으로 의원내각제적 성격을 지니고 있었다. 임시정부 헌법 제2조에 “대한민국은 임시정부가 임시의정원의 결의에 의하여 이를 통치함. ”이라고 규정함으로써 의회와 행정부의 구별을 두었을 뿐 아니라, 의회에 해당되는 임시의정원이 국정의 최고정책결정기관으로 운영됨으로써 의원내각제적 통치구조를 채택한 것이다.

그러나 민족해방 세력의 규합과 임시정부의 정통성 확립을 위하여 상해 임시정부는 한성정부(漢城政府)와 노령정부(露領政府)와의 통합 필요성을 절감하였고, 그 결과 1919년 9월 제1차개헌을 거쳐 대통령제의 통치구조를 갖춘 정부통합을 단행하였다. 이것이 한국 최초의 대통령제 정부의 탄생이었다.

그러나 이때의 개헌 동기는 정부통합에 있었고, 구체적으로는 한성정부의 수반으로서 이승만(李承晩)의 대통령 칭호를 합리화시킬 필요성이 있었으므로, 개정헌법의 정부형태를 부득이 대통령제로 채택하게 되었다.

따라서, 이때의 대통령제는 의원내각제의 요소가 더 많은, 말하자면 두 제도의 절충형태를 띠는 것이었다. 그 예로 주권행사는 헌법의 범위 내 임시대통령에게 전임하되, 국무원이 행정권을 행사한다는 통치구조의 이중적 성격을 들 수 있다.

또, 국무원의 임명에 있어서도 임시의정원의 동의를 얻어 대통령이 임명하도록 한 것도 그 한 예이다. 그러나 이와 같은 임시정부의 대통령제도 국내외 정세의 압박과 내부적 분열로 그 운영의 효과를 보지 못하였고, 마침내 1923년 국민대표회 개최를 계기로 또다시 개헌론이 대두되어 1925년 상해 임시정부는 다시 국무령(國務領)을 수반으로 하는 의원내각제로 정부형태가 바뀌었다.

1940년대는 전시체제에 대비하여 대내적으로는 좌우합작으로 독립운동지도자들의 재집결이 있었고, 대외적으로는 한중협동작전을 수행하는 등 임시정부의 기능이 확대되자 정부형태로 집행부를 강화한 주석제(主席制)로 바뀌게 되었다.

(2) 제1공화국의 대통령제 1948년 8월 15일 제헌헌법에 의하여 설립된 제1공화국은 명실상부한 대통령제의 정치제도를 채택하였다. 비록, 제1공화국하에서 1952년과 1954년에 걸친 두 차례의 헌법개정이 있기는 하였으나, 이것이 통치구조의 변경을 가져오는 것은 아니었고, 오히려 대통령의 권한을 강화시키거나 혹은 대통령의 전제적 통치를 가능하게 하여주는 제도적 밑받침이 되었을 뿐이다.

1950년 5월 30일에 실시된 제2대 국회의원 선거결과는 이승만의 대통령 재선에 어두운 그림자를 던졌다. 국회에서 대통령을 선출하던 당시의 제도하에서 과거 이승만의 지지세력을 형성하였던 민주국민당이 반정부공세를 가하여왔으며, 당시 이승만의 실질적 정치기반인 자유당은 원 내외로 분열되어 혼란을 거듭하였기 때문이다.

이에 이승만은 1951년 11월 30일 대통령직선제를 골자로 하는 헌법개정안을 국회에 제출하였으나 찬성 19표, 반대 143표, 기권 1표로 부결되었다. 국회는 정부측 개헌안을 부결하였을 뿐 아니라, 이듬해 4월 17일 의원내각제를 골자로 하는 국회측 개헌안을 제출하기에 이르렀다.

이에 당황한 행정부는 국민을 동원하여 내각책임제 개헌반대데모를 사주하고, ‘민족자결단’·‘백골단’·‘땃벌떼’ 등의 데모대를 결성시켜 이들로 하여금 내각책임제 개헌안을 낸 국회를 성토하게 하였다.

그뿐만 아니라 잔여 공비소탕의 명목으로 계엄령을 선포하고, 이렇게 하여 형성된 공포분위기 속에서 50여 명의 국회의원을 국제공산당에 관련되었다는 혐의로 강제연행하는 등 소위 ‘부산정치파동’을 야기시켰다.

그 당시가 휴전 이전의 전시였다는 점을 감안하더라도 이것은 명백히 의회에 대한 행정부의 폭력이었으며, 대통령제의 기반이 되는 삼권분립 원칙의 파괴였다.

따라서, 부산정치파동은 제1공화국에서 자유민주주의에 의거한 대통령제의 파괴를 의미하는 사건이었으며, 이것을 입증하는 실례가 잇따라 발생하게 되었다.

부산정치파동 이후 1952년 6월 20일 세칭 ‘발췌개헌안’이 제출되었는데, 이것은 ① 대통령직선제, ② 상하 양원제(단, 관선의원 삭제), ③ 국무총리의 요청에 의한 국무위원의 임면, ④ 국무위원에 대한 국회의 불신임결의권의 네 가지를 주요 내용으로 하였다.

계엄령하의 공포분위기 속에서 반대하는 의원들은 개헌정족수를 채우지 않기 위하여 출석하지 않았으나, 이들은 모두 연행구금되어 강제로 국회에 출석하게 되었다.

그리하여 1952년 7월 4일 국회의사당이 무장경관과 헌병들로 둘러싸인 가운데 발췌개헌안이 통과되었고, 이 때부터 여야간의 대립은 폭력투쟁의 양상을 띠게 되고, 대통령중심제는 점차 대통령독재체제로 변모하게 되었다.

그 뒤 제1공화국의 역사는 대통령제를 통하여 독재체제를 공고히 하려는 행정부와 자유당세력이 의원내각제를 실현함으로써, 1인독재를 무너뜨리려는 야당세력과의 권력쟁탈로 이어지게 되었다.

따라서, 정부와 자유당은 이승만의 영구집권을 기도하게 되었고, 그 결과 나타난 것이 이른바 ‘4사5입개헌(四捨五入改憲)’이다.

이는 헌법개정 정족수인 재적 3분의 2의 해석을 둘러싸고 벌어진 논란 속에서 통과된 개헌으로, 이 개헌안은 헌법에서 중임제한규정을 철폐하는 내용으로서 결국 통치권과 권위의 상실을 초래하였고, 헌정질서의 위기를 자초하였다.

이 처럼 이미 부산정치파동 때부터 싹트기 시작한 독재체제는 우리 나라의 정치토양에서 민주적 대통령제가 뿌리를 내릴 수 있는 기회를 말살시켰고, 그 결과 4·19혁명에 의하여 종말을 고하였으며, 그 뒤 성립된 제2공화국에서는 내각책임제가 채택되었다.

(3) 제3공화국과 유신체제의 대통령제 1961년 5·16군사정변 이후 정권을 장악한 국가재건최고회의는 제2공화국의 의원내각제 헌법을 다시 대통령제로 환원하는 내용을 골자로 하는 개헌안을 국민투표에 부쳤으며, 1962년 12월 17일에 시행된 국민투표에 의하여 이 개헌안이 확정되었다. 그러나 이 개헌안에 의하여 새로 출범하는 제3공화국의 대통령제는 그 출발부터 혼란을 거듭하였다.

공화당의 창당문제와 민정이양의 절차문제, 그리고 혁명세력의 민정참여문제 등을 둘러싸고 벌어지는 인맥상의 갈등과 연이어 번복, 반전되는 성명발표의 홍수 속에서 군사정권은 지속되었다.

헌법개정에 의한 제3공화국 대통령제의 특징은 부통령제를 없애고 국무총리제를 실시한 점과 무소속의 국회의원 입후보를 금지한 점, 직접선거에 의하여 선출되는 대통령의 임기는 4년이며, 1차에 한하여 중임할 수 있도록 한 점 등이었다.

제3공화국의 정부형태를 다시 대통령제로 환원한 것은 국가재건 최고회의의장 박정희가 헌법개정제안성명서에서 밝혔듯이 “안정되게 일할 수 있는 민주적 정부형태의 선택과 국민권리보장의 최후 보루인 사법권의 독립과 민주화를 기하기 위함. ”이었다.

이것은 제2공화국의 의원내각제 정부가 경험하였던 사회혼란과 정치적 불안정의 재발을 막고, 또 제1공화국에서 비민주적 독재정권에 의하여 유린되었던 삼권분립의 원칙을 재정립하려는 의지의 표현이었다고 보겠다.

새롭게 탄생한 제3공화국의 대통령제 정부는 제5대 대통령선거(1963.10.15.)와 제6대 국회의원선거(1963.11.26.)를 거쳐 그 해 12월 17일 정식으로 출범하였다.

당초에는 민정불참여 원칙을 고수하던 박정희가 공화당을 중심으로 자신의 정치세력을 형성하여, 대통령선거에서 민정당(民政黨)의 후보 윤보선(尹潽善)을 근소한 표차로 누르고 당선되었다.

그 뒤 실시된 국회의원선거에서도 공화당은 거의 전체의석의 3분의 2에 육박하는 절대다수의 의석을 차지하여 ‘정국안정’을 목표로 하는 제3공화국 대통령제가 시작된 것이다.

그 뒤 한일국교정상화, 한미행정협정의 체결, 베트남파병, 그리고 국내적으로는 제1·2차경제개발5개년계획의 성공적인 수행으로 안정을 목표로 한 대통령제의 정치제도가 효력을 거두는 듯하였다.

그러나 1969년 연초부터 대통령 박정희의 ‘삼선개헌’논의가 일기 시작하면서 안정과 경제개발을 기조로 하는 대통령제의 통치원리가 흔들리게 되었다. 어떠한 명분으로도 집권의 연장을 위한 개헌은 권력독재화의 전주곡이 되었음은 이미 제1공화국 대통령제 실패의 경험에서 겪었던 바였다.

그러나 삼선개헌안은 각계각층의 격렬한 찬반의 공방전 속에서 그 해 10월 17일 국민투표를 거쳐 65.1％의 찬성률을 얻어 확정되었다.

삼선개헌에 의거하여 1971년 4월 27일 제7대 대통령선거가 실시되어 후보 박정희가 또다시 대통령에 당선되었으나, 그 이듬해인 1972년 10월 박정희는 ‘한국적 민주주의의 토착화’라는 명목을 내걸고 유신헌법을 제정하여 이를 국민투표에서 통과시켰다.

유신체제하에서 국회는 국정감사권의 상실, 회기일수의 제한, 전체의석수의 3분의 1에 해당하는 의원들의 대통령임명 등으로 국회의 기능이 크게 위축되어서 행정권의 절대적 권한을 도저히 견제할 수 없게 없었다.

거기에다가 대통령의 권한은 극대화되어 임기 6년, 중임제한 철폐, 통일주체국민회의 운용, 긴급조치권 부여 등 국정전반에 관한 절대권력을 보유하게 되어 제1공화국 말기에 나타났던 권력의 부패현상이 재현되었으며, 사회정치적 불신이 조성됨에 따라 국민기본권이 점차 침해되었고, 결국 10·26사태를 통하여 스스로 붕괴되고 말았다.

(4) 제5공화국의 대통령제 대통령은 선거인단에 의하여 간접선출되었고 임기는 7년으로 중임이 없었다. 대통령의 권한은 유신체제하에서보다는 제한을 받았으나 역시 방대하였다.

대통령은 국가의 안전을 위협하는 광범위한 사태에 대치할 비상조치권과 계엄선포권을 가졌고, 또 국회의장의 자문과 국무회의의 심의를 거쳐서 국회를 해산할 권한을 가졌다.

그러나 국회구성 뒤 1년이 경과하지 않거나 또는 해산의 사유가 동일하다면 2차에 걸쳐 해산할 수는 없었다. 대통령의 국회의원 추천권은 삭제되었고 비례대표제가 부활되었다. 국회는 대통령이 취한 비상조치와 계엄선포에 대한 승인권과 국정조사권을 가졌다.

법원과의 관계에서 대법원장은 대통령이 추천회의의 제청없이 국회의 동의만 얻어 임명하였으며, 일반법관의 임명은 유신체제하에서 대법원장이 하던 것을 대통령이 대법원장의 제청으로 하였다.

제5공화국 시기는 경제적 성장과 사회·정치적 신장과 화해로 특징지울 수 있다. 연 10％ 이상의 고도 경제성장으로 사상 처음으로 흑자경제를 이룩하였고, 이에 따라 국민들의 소득분배에 대한 기대가 높아져 후기에 가서 수많은 노사분규가 발생하였다.

국제적으로 대통령은 선후진 12개국 원수들과 정상회담을 가졌고, 또 올림픽경기대회의 서울 유치 등으로 우리 나라의 국위선양의 기회를 얻었다.

부정축재와 사회적 비리가 폭로되어 사회적 불신을 조성하였으나, 또 그것들이 사회적 개방을 촉진하였다. 학생고문치사사건 등 중요한 인권유린사건들의 진상이 공포되어 경찰의 과도수사행위에 대한 견제를 요구하는 사회적 여론이 고조되었다.

정치적으로 정치활동금지가 해제되어 정계에 복귀한 야당지도자들이 일부 지식인들을 포함한 사회세력을 규합하여 정치적 민주주의를 요구하게 되었고, 그 수단으로 대통령선거를 직선제로 하고 현집권체제에 반하는 범국민적 헌법개정운동을 전개하였다.

이에 민주정의당 지도자들은 먼저 의원내각제 개헌안으로 대응하였다가 다음에 헌법개정을 유보할 의사까지 표명하였으나, 결국 1987년 6월 29일 노태우 대표가 8개 조항으로된 민주화선언을 함으로써 대통령직선제를 선택하게 되었다.

이로써, 여야는 합의하여 헌법개정을 국민투표에 부칠 것을 국회에서 의결하였다. 국민투표는 1987년 10월 27일에 거행되었고 총유권자의 88.38％가 투표에 참여하여 82.25％(투표자의 93.06％)가 개헌안에 찬성해 채택되었다. 새 헌법에 의한 대통령선거는 1987년 12월 16일에 실시되었다.

선거운동에는 모두 8인의 입후보자들이 등록하였다가 3인이 도중 사퇴하여 민주정의당의 노태우 후보, 통일민주당의 김영삼 후보, 평화민주당의 김대중 후보, 신민주공화당의 김종필 후보, 한주의통일한국당의 신정일(申正一) 후보가 열띤 선거전을 펼쳤다.

많은 유권자들의 기대에도 불구하고 야권은 후보자 통합을 이루지 못하였다. 노태우후보는 제5공화국 집권당의 성취를 내세움과 동시에 지속적인 경제성장과 사회개발 그리고 무엇보다도 새시대에 있어 ‘보통사람’들의 복지와 참여를 약속하였다. 김종필 후보는 공화당시절의 정치적 경험을 앞세워 재신임을 호소하였다.

총 유권자 수의 89.20％가 투표권을 행사하였으며 노태우 후보가 투표자 수의 35.91％, 김영삼 후보가 27.48％, 김대중 후보가 26.50％, 김종필 후보가 7.90％, 그리고 신정일 후보가 0.20％를 각각 득표하였다.

이로써, 민주정의당의 노태우 후보가 제13대 대통령에 당선되었으며, 우리 나라에서 건국 이래 처음으로 평화적 정권교체가 있게 되었다.

(5) 제6공화국의 대통령제 대통령은 유권자들에 의하여 직접 선출되며 임기는 5년 단임이다. 대통령은 국회의 집회를 기다릴 시간적 여유가 없을 때에 한하여 재정·경제 처분이나 교전상태에서 긴급조치를 취할 수 있으나, 이들은 국회의 추후승인을 얻지 못할 경우 즉시 효력을 상실하게 된다.

유신체제 이후에 있었던 대통령의 국회해산권은 삭제되었다. 국회는 국정감사권을 되찾았고 연간 개회일수에 대한 제한을 받지 않으며, 또 임시회의 소집요건도 완화되어 국정심의에 비중이 높아졌다. 그러나 국회는 국무총리·국무위원에 대한 해임의결을 할 수 없고 다만 건의만 할 수 있게 되었다.

법원과의 관계에서 대통령은 대법관을 임명하는 데 대법원장의 제청 외 국회의 동의를 필요로 하게 되었다. 그러나 일반법관은 대법원장이 대법관회의의 동의를 얻어 임명하기로 되어 있다.

제6공화국 헌법하에서는 삼권분립의 균형이 많이 되찾아진 것으로 볼 수 있다. 대통령자문기관으로는 국정자문회의·국가안전보장회의 및 민주평화통일자문회의가 있고 국민경제자문회의가 신설되었다.

우리 나라의 대통령제는 건국 초기 6·25전쟁을 통한 이념적 투쟁기에 있어서 주권설립을 위한 독재적 체제에서 그 뒤 사회경제발전과 풍요를 위한 집행부 위주의 지도체제로 변하여 왔다.

그러나 5·16군사정변 이후 통치구조 내부에 있어서도 변화가 많았으며, 이는 주로 대통령권한의 증대와 동시에 이에 대한 제도적 견제를 마련하는 데 있었다.

한편으로는 국회 내 의원활동을 견제하고 정당들의 활동을 통제하는 동시에, 다른 한편으로는 대통령을 위주로 하는 국가적 정치지도층을 일반국민들의 여론의 상황적 동요로부터 격리시키면서 대통령의 독주를 막게 되었다.

그 결과 정부 내에 있어 정치적 갈등이 어느 정도 순화되었으며, 이에 따라 정부지도층은 점차 범사회적인 합의구성에 관심을 가지게 되었다.

현행 헌법에는 이러한 목적을 위하여 설립된 두 개의 기관이 있다. 하나는 국가원로자문회의로, 여기서는 전직이 대통령·국회의장·대법원장·국무총리 또는 내각수반이었던 인사들과 기타 사회원로들로 구성되어 대통령에게 국정에 관한 자문과 합의구성에 기여하고 있다.

또한, 민주평화통일자문회의는 서울특별시·광역시·도·구·시 및 군 의회의원과 대통령이 위원으로 위촉한 지역사회지도자들, 정당대표자들 및 그 밖의 사회대표인사들로 구성되어 있으며, 대통령에게 평화통일정책에 대한 건의와 자문을 제공하고 있다.

참고문헌

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『대한민국임시정부헌법론』(김영수, 삼영사, 1980)

『정치학』(이극찬, 법문사, 1982)

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『한국정당정치론』-발전과정과 과제연구-(김민하, 대왕사, 1983)

『한국정당정치론』(양무목, 법문사, 1983)

집필자

이용선