3권분립 (三權分立)

정치

제도

정의

국가권력의 작용을 입법 · 행정 · 사법의 셋으로 나누고, 이를 각각 별개의 독립된 기관에 분담시켜 상호간에 견제와 균형을 유지하게 함으로써 국가권력의 집중과 남용을 방지하려는 정치조직의 원리.

내용

권력분립이라고도 한다. 이는 적극적으로 국가의 활동을 강화하여 정치적 능률을 올리기 위한 원리가 아니라, 소극적으로 국가권력의 남용과 자의적인 행사를 방지함으로써 국민의 자유와 권리를 보호하고자 하는 자유주의적 원리이다.

이 원리는 근대에 이르러 로크(Locke,J.)와 몽테스키외(Montesquieu,C.S.) 등이 주장한 이래 근대자유주의의 중요한 정치원리로 되어, 미국에서는 이미 1787년의 미합중국헌법에서 이를 가장 엄격하게 그리고 가장 전형적으로 받아들였다.

그리고 프랑스에서는 1791년의 헌법과 1795년의 ‘공화국 제3년의 헌법’에 채택하였고, 불문헌법국가인 영국에서도 대헌장(Magna Carta)·권리청원·권리장전 등에 표현된 헌법적 원칙이 명예혁명 이후 효력을 발생함에 따라 서서히 이 원리를 실시하게 되었다. 그리하여 이 원리는 근대자유주의국가의 근본적인 헌법원리로 되었고, 오늘날에 있어서는 보편적인 헌법원리로 되어 있다.

우리 나라에서도 제헌 당시부터 이 원리를 받아들여 실시하였으며, 현행헌법에서도 입법권은 국회에, 행정권은 대통령을 수반으로 하는 행정부에, 그리고 사법권은 법관으로 구성된 법원에 속한다고 규정하고 있다.

삼권분립론은 원래 혼합정체론에서 유래되었기 때문에, 그 이론적 기원은 멀리 그리스에까지 소급된다. 그리스의 역사가인 폴리비우스(Polybius)는 그의 저서 ≪역사 Historiae≫에서 로마공화정은 군주정치원리에 입각한 집정관, 귀족정치원리에 입각한 원로원, 민주정치원리에 입각한 평민회의가 로마의 최고권력을 나누어 가지도록 하였다.

이들 세 기관이 서로 견제와 균형을 이루도록 하는 원리를 채택하였기 때문에 그토록 강대해질 수 있었다고 하면서, 이러한 원리에 입각한 로마공화정이야말로 가장 이상적인 정치형태라고 하였던 것이다.

이와 같은 원리는 절대주의 붕괴기의 정치사상가들인 부케난(Buchanan,G.)·해링턴(Harrington,J.)·시드니(Sidney,A.)·템플(Temple,W.) 등으로 계승되었으며, 로크와 몽테스키외에 이르러 근대자유주의의 정치원리로 확립되었다.

삼권분립론은 원래 국가권력과 그것을 행사하는 사람에 대한 불신을 전제로 하여 국가권력을 분산, 약화시킴으로써 개인의 자유를 확보하려는 것이었다. 따라서 복잡한 사회문제의 신속한 해결과 복지행정의 강력한 추진을 위하여 국가권력의 통합과 강화가 요청되고 있는 현대에 있어서는, 삼권분립이 더 이상 필요하지 않다는 주장도 나오고 있다.

그러나 복지국가도 기본적으로는 자유주의를 그 바탕으로 하고 있는 이상, 개인의 소극적 자유의 보장을 기조로 하는 법치국가성을 포기해서는 안되기 때문에 삼권분립은 여전히 요청되고 있다. 특히 국가권력의 비대에 따른 인권의 침해가 우려되고 있는 현실에서 볼 때 더욱 중요시된다.

다만, 현대에 와서 불가피하게 제기되는 국가권력의 통합과 강화에 대한 요청과 여전히 중요성을 가지고 있는 개인의 자유 확보에 대한 요청을 어떻게 조화시킬 것인가 하는 것이 삼권분립의 중요한 과제로 되고 있다.

우리 나라에서 삼권분립이 제도적으로 도입, 실시된 것은 제헌헌법(1948.7.17.)에 입각한 정부수립(1948.8.15.) 이후부터였지만, 그러한 정신이 부분적이지만 헌법원리로 명문화된 것은 이미 1919년 4월 11일에 공포된 ＜대한민국임시헌장＞에서였다.

그 당시 상해(上海)에서 수립된 대한민국임시정부의 첫 헌법인 이 헌장은 제1조에서 대한민국을 민주공화제로 한다는 것을 명시한 다음, 제2조에서 입법기관인 임시의정원(臨時議政院)의 결의에 의하여 집행기관인 임시정부가 통치한다는 것을 규정하였던 것이다.

그러한 전통이 이어져오는 가운데 광복 이후 민주주의가 세계적인 조류로 되고, 대한민국정부의 수립과정에서 미국의 지원이 압도적으로 커지자, 삼권분립은 우리 나라에서 민주주의 그 자체와 마찬가지로 하나의 확고한 헌법원리로 받아들여졌다.

그리하여 삼권분립은 제헌헌법에 명문화되어 실시된 이래 현행헌법에 이르기까지 9차의 개헌과정을 통하여 격심한 동요와 변모를 거치면서도, 결코 소홀히 할 수 없는 근본적인 헌법원리로 인정되고 있다.

그러나 우리 나라의 삼권분립은 그 형식에 있어서는 외국의 제도에 못지않게 훌륭한 제도를 갖추어 왔다. 그렇지만 그 실제에 있어서는 그것이 실시된 이후 오늘에 이르기까지 헌정질서의 중단과 정치적인 격변이 여러 차례 일어남으로써 민주주의 그 자체와 더불어 많은 시련과 진통을 겪어 왔다.

시민계급이 사회의 중심세력으로 등장하여 자유주의와 삼권분립제도의 사회적·정치적 기반을 형성하고 있었던 서구의 여러 나라들에서와는 달리, 우리 나라에서는 오랫동안의 식민지상태로 말미암아 자유주의와 그 제도를 형성하여 운영해갈 수 있는 중심세력이 형성되어 있지 못하였다.

그리고 대부분의 개발도상국가들과 마찬가지로 제도를 통하여 정치지도자가 결정되기보다는, 정치지도자를 전제로 해서 헌법이 제정 또는 개정되는 경우가 많았다. 그렇기 때문에 삼권분립이 원리대로 실시되기가 어려웠다.

특히 우리 나라에 있어서는 광복 직후의 격심한 정치적·사회적·이데올로기적 혼란과 3년에 걸친 6·25전쟁, 그리고 그 이후에 계속되는 남북분단상태 등이 상황을 더욱 어렵게 만들었다. 그리하여 우리 나라에 있어서 삼권분립은 원래의 정신 그대로 삼권간의 견제와 균형을 유지해 오기보다는 사실상의 행정권 우위현상을 많이 보여 왔다.

그것은 우리 나라의 삼권분립이 민주주의 그 자체와 마찬가지로 명목상으로는 확고히 받아들여졌지만, 그 실제에 있어서는 아직도 많은 시련을 겪으면서 정착되지 못하고 있음을 의미하는 것이라고 볼 수 있다. 현재까지의 변천과정을 각 시기별로 보면 다음과 같다.

(1) 제1공화국

광복 이후 3년간의 미군정을 거친 다음, 분단상태이기는 하지만 대한민국의 성립과 그 통치조직을 처음으로 규정한 제헌헌법은 명백한 삼권분립제를 채택하였다. 입법권은 국회가 행사하도록 하고, 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부가 행사하도록 하였고, 사법권은 법관으로 조직된 법원이 행사하도록 규정하였던 것이다. 이에 따라, 우리 나라에서는 처음으로 삼권분립제가 실시되었다.

그러나 삼권 상호간의 견제와 균형이라는 측면에서 볼 때, 제헌헌법은 처음부터 행정권이 우월할 수 있는 소지를 안고 있었다. 우선, 국가의 원수인 동시에 행정권의 수반인 대통령이 국회에서 선출되도록 하면서도, 국회에 대하여 하등의 정치적 책임도 지지 않도록 국회의 정부불신임권을 인정하지 않았던 것이다.

물론 국회의 예산안심의결정권·국정감사권·탄핵소추권 및 탄핵재판권, 국무총리·국무위원 및 정부위원의 국회출석요구권 등을 규정하고 있었다. 그러나 당시 이승만(李承晩) 대통령의 정치적 비중이나 그의 권위주의적 통치방식에 비추어볼 때, 그러한 것들이 행정권에 대한 실효성 있는 견제장치로는 되기 어려웠다. 그 결과 제1공화국 성립 초기부터 대통령 중심의 행정권 우위현상이 나타났다.

그러던 것이 1952년 7월의 제1차 헌법개정에서는 국회를 민의원과 참의원 양원으로 구성하기로 하고, 민의원에 국무원불신임권을 줌으로써 행정권에 대한 국회의 견제를 강화하였다.

그러나 이 개정은 대통령과 부통령을 국민이 직접 선거하도록 함으로써 사실상 이승만 대통령 자신의 계속적인 집권을 가능하게 하려는 데 목적이 있었기 때문에, 참의원의원 선거도 실시되지 않았고 국회의 국무원불신임권도 행사되지 못하여 국회양원제와 국무원책임제는 공허한 조문이 되고 말았다.

더욱이, 1954년 11월의 제2차 개헌에서는 민의원의 국무원불신임권도 국무위원 개인에 대하여 행사하도록 규정함으로써 행정권에 대한 국회의 견제기능을 약화시켰다. 그리하여 제1공화국 때에는 삼권분립이 헌법에 처음으로 규정되어 외형적으로는 삼권이 서로 분리되어 수행되었으나, 견제와 균형이라는 측면에서 볼 때는 헌법규정에도 행정권이 우월할 수 있는 소지가 내포되어 있었다.

또 당시의 국정이 모두 이승만 대통령의 권위주의적 통치방식에 의하여 운영되었기 때문에, 뢰벤슈타인(Lowenstein,K.)이 말하는 이른바 신대통령제 또는 신절대주의적 행정권우위현상이 지속되었다.

(2) 제2공화국

제2공화국헌법은 이러한 신대통령제에 대한 반성으로서 의원 내각제를 채택하면서 삼권분립에 대해서도 견제와 균형의 원리를 보다 철저하게 규정하였다.

우선, 입법권은 국회가 가지도록 하면서도, 대통령의 헌법개정제안권, 국무총리의 긴급명령권과 참의원 긴급집회요구권, 대통령의 국회임시집회요구권, 그리고 국회가 정부를 불신임하였거나 조약의 비준을 거부하였을 때, 또는 예산안을 법정기일 안에 통과시키지 않았을 때는 정부가 국회를 해산할 수 있는 권리 등을 인정하였다.

그래서 행정부가 국회를 견제할 수 있게 하였고, 또 행정권은 국무원이 가지도록 하면서도 국무총리지명에 대한 민의원의 동의 또는 선거법, 민의원의 국무원불신임권, 정부의 주요 시책 특히 재정에 대한 국회동의권, 국회의 국정감사권·탄핵소추권 등에 의하여 국회의 견제를 받도록 하였다.

그리고 사법부에 대해서도 사법권의 독립과 재판의 공정을 위하여 법관의 선거제를 도입하였다. 즉, 대법원장과 대법관은 법관의 자격이 있는 자로서 조직되는 선거인단이 이를 선거하게 하였다.

그 밖의 법관은 대법관회의의 결의에 따라 대법원장이 임명하도록 하였던 것이다. 이처럼 제2공화국헌법은 삼권분립의 근본정신에 따라 삼권간의 견제와 균형이 상당히 이루어지도록 규정하였으나, 이 헌법에 의하여 구성된 민주당정부가 통치력을 발휘하지 못하여, 헌법시행 11개월 만에 헌정이 중단됨에 따라 삼권분립제도도 실효를 거두지 못하고 말았다.

(3) 제3공화국

제3공화국헌법은 대통령 책임제를 택하면서도 정당국가적 요소를 가미한 새로운 권력분립제를 채택하였다. 이 헌법에 규정된 삼권 상호간의 견제와 균형관계를 보면, 우선 입법권을 국회가 행사하도록 하면서도, 이에 대하여 정부의 법률안제출권, 대통령의 법률안거부권, 대통령의 긴급재정처분과 긴급명령 및 계엄선포권, 대통령의 정당해산제소권, 대통령의 임시국회소집요구권 등을 인정하여, 행정부로 하여금 국회를 견제토록 하였다.

그리고 위헌법률심사권과 정당해산재판권 등을 대법원이 가지도록 함으로써 사법부로 하여금 국회를 견제하도록 하였다. 또한 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부가 행사하도록 하면서도, 이에 대하여 국회의 국정감사권, 국무총리·국무위원의 국회출석요구권, 국무총리·국무위원해임건의권·탄핵소추권, 계엄해제요구권 등을 인정하여, 국회로 하여금 행정부를 견제하도록 하였다.

그리고 사법권은 법관으로 구성된 법원이 행사하도록 하면서도, 이에 대하여 국회는 법관의 자격과 법원의 조직에 관한 법률을 제정하게 하고, 대통령은 법원예산편성권과 사면권을 가지도록 함으로써 사법부를 견제하도록 하였다. 이처럼 이 시기에는 헌법상으로는 삼권의 견제와 균형이 비교적 잘 이루어지도록 규정되어 있었다.

그러나 실질적으로는 당시의 헌법에 규정된 정당국가적 조항들이 정당의 발전을 위한 규정이라기보다는, 오히려 행정부에 의한 국회의 통제를 위한 정치적 수단을 의미하였기 때문에, 정당을 통하여 국회 자체가 약화되고 있었으며, 사법부도 위헌법률심사권을 적절히 행사하지 않았기 때문에 행정부 우위현상이 나타났다.

특히, 대통령의 자문기관으로 경제·과학심의회의와 국가안정보장회의를 신설하고, 대통령 직속하에 감사원을 설치하여 행정권이 강화된 정부가 ‘조국근대화’라는 기치 아래 정부주도형 경제개발정책을 국정의 제1지표로 하여 이를 강력히 추진하였기 때문에 행정부우위현상이 더욱 두드러졌다.

(4) 제4공화국

일반적으로 유신헌법이라고 불린 제4공화국헌법은 실질적으로는 박정희(朴正熙) 대통령의 계속집권을 위한 것이었으므로, 삼권분립에 대해서도 명목상으로만 어느 정도 이를 유지하고 있었을 뿐, 실제에 있어서는 국가 원수에 의한 권력 집중현상을 강하게 나타내고 있었다.

우선, 헌법에 규정된 삼권간의 관계를 보면, 국가의 원수인 동시에 행정부의 수반인 대통령은 행정권을 행사하는 외에, 국가의 주요 정책을 국민투표에 회부할 수 있었고, 긴급조치권을 가지고 있었으며, 국회를 해산할 수 있었다.

뿐만 아니라, 대통령은 법률안제출권·법률안거부권·국회소집권 등을 가지고 있었다. 이에 비하여 입법권을 가진 국회는 예산안심의확정권, 국무총리와 국무위원해임의결권·탄핵소추의결권, 조약의 체결 비준과 선전포고 등에 대한 동의권 등을 가지고 있었으나, 국회해산권까지 가진 대통령의 막강한 권력을 견제할 수 있는 권한을 가지지는 못하였다. 심지어 국정감사권마저 국회가 가지지 못하였던 것이다.

또한, 사법권을 가진 법원의 경우에도 대법원장과 법관을 모두 대통령이 임명하도록 되었을 뿐만 아니라 위헌법률심사권마저 법원이 가지지 못하였다.

그 결과, 이 시기에 있어서는 국가원수인 대통령의 권한이 절대적으로 우월하였던 반면, 엄격한 삼권분립제도는 지양되어 있었다고 할 수 있다. 특히, 이 시기에는 대통령이 대통령긴급조치 제9호까지 발동하게 되어 헌정질서 전체의 운영이 대통령의 긴급조치권 행사에 의하여 대체되는 듯하였다.

(5) 제5공화국

제5공화국헌법은 이러한 절대적 우월의 대통령제에 대한 반성으로 대통령의 권한을 상당히 축소하여 조정한 대통령제를 채택하였다. 그에 따라, 삼권분립에 대해서도 삼권에 대한 대통령의 절대적 우월의 지위를 상당히 약화시켜, 대통령을 수반으로 하는 행정부가 입법부 및 사법부와 서로 어느 정도 견제를 하도록 규정하고 있다.

우선, 행정권을 행사하는 정부에 대하여 국회는 국무총리임명동의권·예산안의결권·국정조사권, 국무총리와 국무위원의 해임의결권, 국무총리·국무위원·정부위원의 국회출석답변요구권, 비상조치승인권 및 해제요구권, 계엄해제요구권 등을 통하여 견제할 수 있게 하였다.

그리고 입법권을 가진 국회에 대하여는 대통령의 국회해산권·법률안거부권·국회임시소집요구권·비상조치권·계엄선포권 등을 통하여 정부가 견제할 수 있게 하였다.

또, 사법권을 행사하는 법원에 대하여는 대통령이 대법원장과 대법원판사 임명권, 사면·감형·복권권, 법원예산편성권 등을 통하여 견제하도록 하는 한편, 국회도 이러한 사항들에 대한 동의권과 심사의결권을 통하여 견제할 수 있게 하였다.

법원도 국회에 대하여는 위헌법률심사제청권을 통하여 견제할 수 있게 하고, 행정부의 명령·규칙·처분의 위헌위법심사권을 통하여 견제할 수 있게 하였다.

그러나 이 헌법도 복지국가적 요청과 위기정부적 경향 때문에 여전히 대통령에게 국회해산권·비상조치권·계엄선포권 및 주요 정책의 국민투표회부권 등 우월적 권한을 부여하고 있어, 삼권분립의 면에서는 대통령의 권한이 월등하게 우월한 ‘변형된 권력분립제’를 택하고 있었다.

그러나 1987년 10월 대통령직선제를 골자로 하고 새로운 권력구조의 제6공화국 헌법이 탄생하여 2000년 말 오늘에 이르고 있다.

이와 같이, 삼권분립은 원래 서구에서 먼저 실시해온 것을 우리 나라에서도 이를 받아들여 실시해오고 있다. 그러나 삼권분립은 이제는 우리 나라에서도 외래적인 것이 아니라, 반드시 실현되어야 할 근본적인 정치원리로 인정되고 있다. 그런 점에서 삼권분립은 민주헌정의 발전을 위한 중요한 요소로 생각되고 있다.

그런데 삼권분립이 먼저 실시되어온 서구 여러 나라의 경우를 보면, 삼권분립제를 오랫동안 실시해 온 결과, 삼권간의 견제와 균형에 의하여 개인의 자유와 권리를 보장한다는 원래의 목적은 이미 상당히 달성되었다. 따라서 이제는 현대복지국가 원리에 맞추어 행정기능의 확대와 강화를 인정하는 방향으로 발전하고 있다.

개인의 자유 보장을 기조로 하는 법치국가성을 포기한 것이 아니라, 그것을 바탕으로 하면서도 그 단계를 넘어서서 전문화되고 고도화된 행정기능을 통하여 서비스를 제공하는 ‘사회봉사자’로서의 국가기능을 인정하는 방향으로 발전하고 있는 것이다.

이러한 경향에 비추어볼 때, 2000년 말 현재도 우리 나라의 삼권분립은 아직도 개인의 자유보장을 기조로 하는 법치국가적 요청과 서비스를 제공하여야 하는 복지국가적 요청을 동시에 실현하여야 할 위치에 있다고 할 수 있다.

그러므로 우리 나라의 삼권분립은 앞으로 이러한 두 가지 요청을 동시에 실현하여, 국민의 자유와 권리를 보장하는 제도적 장치로서의 기능과 복지국가적인 기능을 함께 수행할 수 있어야 하겠다.

참고문헌

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집필자

이태일