지역사회개발 (地域社會開發)

사회구조

개념

정의

일정한 지역사회 주민의 생활 수준을 향상시키기 위하여 그 지역사회의 문제를 스스로 발견하고 이를 개선할 능력 개발에 역점을 둔 정책.

내용

지역사회 개발이란 인간의 삶을 더욱 풍요롭게 하기 위하여 지역사회의 경제적·문화적·사회적·정치적 조건을 개선하는 것을 목적으로 하는 사업이며 동시에 운동이기도 하다.

지역사회 개발은 특정한 장·단기 사업을 확실한 목표로 삼고 있다는 점에서는 사업이라고 볼 수 있다. 그러나 일정한 시점에서 끝나기보다는 계속적으로 진행되어야 한다.

그리고 인간생활의 보다 이상적인 수준을 향하여 계속 노력해 나가는 것이라는 점에서는 과정이고 방법이며 운동이기도 하다.

그리고 지역사회 개발은 외부에서 주어지는 것이라기보다는 주민 스스로가 문제를 진단·발견하고 그리고 그 문제를 개선 내지 해결할 수 있는 능력과 의지를 말한다고도 볼 수 있다.

외부의 지원은 어디까지나 보조적인 역할에 그치고 종국적으로는 주민 스스로의 뜻에 따라 주민 스스로가 주체적으로 지역사회의 생활조건을 향상·개선할 수 있어야 하는 것이다.

이 용어가 외국에서 광범위하게 통용되기 시작한 것은 제2차세계대전 이후이다. 물론, 그 전에도 영국·캐나다·미국·오스트레일리아·인도 등 영어 사용국에서는 널리 사용되어 왔다.

그렇지만 제2차세계대전이 끝나면서 선진국에 의한 후진국 개발 원조계획의 일환으로 지역사회 개발이 많은 후진국에 하나의 공식사업으로 도입되면서 학술용어로 뿐만 아니라 하나의 행정용어로 널리 보급되었다.

지역사회 개발사업은 영국이 주축인 아프리카 영연방 신생국가와 미국이 주축인 남미와 아세아지역의 신생국에 대한 개발 원조계획이 확장·보급되면서 정부 차원의 지방 개발계획 내지 국가건설사업의 일부로 많은 국가에 받아들였다.

지역사회 개발은 지역사회의 경제적·문화적·사회적·정치적 수준을 향상시키는 것 그 자체에 목적이 있다기보다는 이를 통하여 지역사회 내부와 외부에서 끊임없이 닥치는 도전을 극복하고 지역사회를 유지·발전시킬 수 있는 자체 능력을 소유하게 만드는 것을 의미한다.

이러한 능력개발은 샌더스(Sanders,I.T.)가 지적한 것 같이 하나의 과정·방법·사업, 혹은 사회운동으로 파악할 수 있다. 물론 지역사회 개발은 네 가지 측면을 복합적으로 가지고 있지만, 논자에 따라서는 이 가운데에서 어떤 특정 성격을 강조함에 따라 그 정의와 성격을 달리한다고 말할 수 있다.

지역사회 개발의 성격은 어느 측면을 강조하든 일반적으로 강조되고 있는 것을 소개하면, 첫째, ‘지역사회를 하나의 단위’로 한 개발이라는 점이다.

이것은 지역사회가 주거지와 생활을 공동으로 한 생활공동체이기 때문에 강력한 공속관념(共屬觀念)을 가지고 상호협력이 쉽다는 것이 전제가 되어 있고, 이로 인하여 자기운명을 스스로 개척하여야 한다는 자조정신의 최대활용 또한 그 전제로 되어 있다는 것이다.

둘째, 다목적 ‘종합적 개발’의 성격을 띤다는 것이다. 후진국에서는 빈곤퇴치, 선진국에서는 지역사회 감정의 유발 등이 강조되기는 하나, 이것은 우선 순위에 따른 차이일 뿐 지역사회 개발의 기본적 성격은 어디까지나 경제적·사회적·문화적인 수준의 종합적이며 균형있는 발전을 기하는 데 있다. 나라에 따라 지역사회 각 분야의 발전단계에는 차이가 있기 때문에 그 역점은 다를 수 있는 것이다.

셋째, 특정 이념(정치와 종교)으로부터의 ‘중립성’이다. 국가와 정권에 따라서는 특정 이념에 의한 지역사회 개발이 이루어지고 있기도 하지만, 일반적으로 보면 정치 이념이나 종교 이념과는 관계없이 오직 모든 주민의 복지라는 궁극적 목적을 위해서 추진되어야 한다는 것을 강조한다.

넷째, ‘평등주의’라 할 수 있는 것으로, 신분계층이나 지위와 권력에 관계없이 모든 주민을 평등하게 참여시키고 그 혜택이 모든 주민에게 평등하게 분배되어야 한다는 것이 강조된다.

다섯째, ‘자발성’이다. 외부의 강제에 의하여 진행되는 것이 아니라 지역사회주민의 자발적인 호응과 참여를 기반으로 한다는 것이다. 외부의 전문적인 지도·교육·지원, 그리고 자극이 반드시 필요하나 이것은 자발성을 존중하는 범위 안에서 이루어져야 한다.

이상과 같은 일반적인 성격을 감안한다면, 지역사회 개발사업이 비단 정부사업으로 비교적 체계적으로, 또 대규모로 실시된 1950년대뿐 아니라 그 이전에도 민간차원이나 정부차원에서 선발적으로 또 소규모로 실시될 수 있었고, 또 실시하여 왔던 것을 짐작하게 한다.

그리고 일정한 지역사회주민이 그들이 당면한 공통문제를 그들 스스로의 협동과 참여로 해결함으로써 경제적·사회적·문화적 수준의 향상을 기하고자 하였던 기록은 각 민족과 국가에서 다같이 볼 수 있다.

이와 같은 것은 명칭이야 어떠하든 지역사회 개발의 유형에 포함시킬 수 있는 것들이며, 우리 나라 향약(鄕約)이나 계(契)와 같은 것이 그 좋은 예에 속한다.

향약의 기능은 주로 사회 교육적인 것이었고, 계의 기능은 상부상조하는 데 있었으나, 이것들이 모두 자기들의 생활공동체인 마을을 더 살기 좋은 곳으로 만들고자 한 것이었다면, 모두 지역사회 개발 유형에 속한다고 볼 수 있다.

우리 나라 향약이나 계는 자연발생적이었고 이 두 가지 모두 중앙정부나 외부의 체계적인 지원 없이 실시되었다. 이런 점이 현대의 지역사회 개발과는 대조적이다.

전근대사회에서 발전한 지역사회 개발은 현대와 같은 지방행정이 발달하지 못한 상황에서 일종의 자구책으로 발전되었으나 현대에 이르러서는 중앙정부 개발정책의 일환으로 체계적인 조직, 교육 및 훈련, 그리고 각종 지원을 통하여 일정수준의 발전을 위한 ‘계획된 변동’으로 전환되고 있다.

우리 나라에서도 1958년 부흥부 산하에 지역사회개발중앙위원회를 설치하여, 이와 같은 정부에 의한 체계적이며 종합적이고 다목적인 개발사업을 시작했다. 마을 지도원을 일선 마을에 주재시키며, 군 단위의 전문지도원(농업·가정·교육·위생·토목 등)의 지도하에 마을의 각종 사업과 교육에 종사하게 하였다.

이러한 시범사업이 실시된 곳이 86개 군의 818개 자연촌락에 이르렀으며, 지도원의 수도 368명이나 되었다. 1962년이 되면서 ＜농촌진흥법＞이 공포되고 이에 따라 종전의 농사원이 농촌진흥청으로 확대, 개편되면서 지역사회개발중앙위원회의 사업이 농촌진흥청으로 흡수되었다.

1971년부터 시작된 새마을운동도 역시 지역사회개발사업이었다고 할 것이다. 이 사업은 중앙정부의 강력한 개입을 통하여 전국적으로 또 상당히 획일적으로 실시되었다. 처음에는 마을 단위의 소득향상을 위한 경제적 사업으로 시작되었으나 후기에 오면서 정신적·정치적 운동으로 발전하게 된다.

이상에서 본 바와 같이 전근대사회에도 지역사회 개발은 있었으나 현대로 오면서 중앙정부와 국가의 기능이 증대하고 지방행정이 발달하였다.

그러면서 의도적으로 모든 지역사회의 경제적·사회적·문화적 수준을 일정수준으로 향상시키고자 하는 노력이 정책으로 채택, 실시되었다. 그러면서 오늘날의 지역사회 개발을 보다 조직적·체계적으로 실시하게 되었다.

이러한 경향은 비단 우리 나라뿐 아니라 외국, 특히 개발도상국에서도 뚜렷하게 나타나는 현상이라 할 수 있다. 지역사회 개발이 국가 차원에서 실시되면서 가장 큰 문제로 등장하는 것은 자발성의 확보이다.

민간 차원에서 일개 지역사회 단위로 실시되던 때에는 그 시작이 자발성에 있었기 때문에 문제가 되지 않았지만, 전국 규모로 일시에 시작하다 보면 모든 지역사회에서 어떻게 자발성을 확보하느냐 하는 문제가 정책적으로 문제가 되며, 이를 위한 조사·실험·연구 등이 활발하게 진행되고 있다.

지역사회 개발의 일반원리로서 강조되어야 할 점은, 첫째 ‘지역사회주민에 의한 솔선’이다. 관(官)이나 외부의 전문가가 제공하는 각종 지원은 모두 지역사회주민의 선도로 이루어져야 하고 결코 타율이나 또는 강제로 이루어져서는 안 된다. 만일 강제적으로만 일관한다면 이것은 정부나 외부의 개발사업이지 진정한 의미의 지역사회 개발은 아니다.

둘째, ‘민주주의’를 들 수 있다. 지역사회의 주요과제는 모든 주민이 참석한 총회에서 다수결의 원칙에 의하여 신분과 권력의 영향력을 배제하고 논의되어야 한다. 모든 주민이 동등한 발언권으로 개개인의 의사를 존중하는 민주주의 과정을 통하여 진행되어야 하며, 특정인에 의한 독주·횡포는 지역사회 개발 정신에 어긋난다.

셋째, ‘지역특성의 존중’을 들 수 있다. 각 지역사회는 독특한 사회적·문화적·경제적·생태적 차이를 가지고 있으며, 지역사회 개발은 해당 지역사회의 그러한 특성과 차이를 기초로 하여 발전해야 한다는 것이다.

물론 전국적으로 진행되는 획일적인 사업이 얼마든지 있을 수 있으나, 그런 경우에도 그 추진방법은 해당 지역사회의 특성을 감안하여 추진되어야 한다는 것이다.

넷째, ‘점진주의’라고 할 수 있다. 각 지역사회는 일반적으로 보수적이다. 대개의 경우 급격한 변화를 거부한다. 더욱이 각 주민의 봉사와 희생을 필요로 하는 지역사회 개발은 주민의 자발적인 호응과 참여 없이는 불가능하기 때문에 반드시 장기적인 계획으로서 점진적으로 추진되어야 한다.

주민의 협동을 유발할 수 있는 전략적 단계에 따라 사업을 추진하는 것이 좋으며, 일시에 거대한 변화가 오지 않는 범위 안에서 순서에 따라 진행하는 것이 원칙이다.

다섯째, 지역사회 개발은 궁극적으로 물량 사업이 아니라 ‘정신적·교육적 과정’이라는 점이다. 물량 사업이 반드시 필요하지만 이것은 주민의 능력을 개발시켜 현재와 미래의 지역사회문제를 스스로 해결할 수 있도록 도와 주는 수단에 지나지 않는다는 점이다. 외부의 지원과 교육 또한 모두 이러한 목적을 달성하기 위한 수단과 방법일 뿐이다.

이러한 원리를 바탕으로 지역사회 개발을 위한 전략적 방법으로서는, 첫째, 지역사회를 발전시키고자 하는 강력한 의욕 또는 ‘욕구의 개발’이 가장 먼저 다루어져야 한다.

이를 위하여 지역사회 내의 특정인이나 외부 인사들이 상호협조하여 지역사회주민에게 경제적·사회적·문화적 향상을 위하여 협동과 봉사가 필요함을 강력히 호소하고, 나아가 현재 상태에 대한 불만과 미래의 더 나은 지역사회에 대한 열망을 자극시킴으로써 개발 의지를 갖추도록 하는 것이다.

이 때 토론·좌담·선진지견학·성공사례 소개·교육·훈련 등이 필요할 것이다. 이 단계에는 가장 큰 노력과 인내가 필요하고 주민 모두의 합일 또는 다수 주민의 동의와 호응을 확보하여야 한다는 과제가 있다. 주민의 동의 없이 개발사업을 진행하면 계속 어려움에 봉착하게 된다.

둘째, 일단 주민의 개발욕구를 확보하고 난 뒤, 개발사업을 효과적으로 추진하기 위한 ‘조직체 발족’이 필요하다. 지나치게 방대한 조직체를 만들기보다는 지역사회 사정에 알맞은 소규모의 조직체를 만들되, 집행부와 협의기구를 최소한 갖추어야 한다.

이때 출발하는 조직체는 주민의 동의를 얻어야 한다. 집행부와 협의기구는 주민을 대표하여 또 주민의 권한을 위임받아 성실하게 일할 일꾼을 엄선하여야 할 것이다.

셋째, 조직체에 의하여 가장 먼저 착수할 일은 지역사회에 대한 상세한 조사이다. 인구·가옥·경제·농업·교육·보건·복지·유통·농기구·가옥구조·문화항목·직업 등 생활전반에 관한 조사와 특히 이 때 포함시켜야 하는 것은 마을의 역사와 주민의 의견이다.

마을의 역사는 우리의 선조들이 어떻게 살아왔는지를 체계적으로 알게 하고 후손들에 대한 교육에서도 중요하다. 그리고 의견조사에는 주민의 의식구조와 가치관 일반에 대한 것도 중요하다. 특히 숙원사업이 무엇인지를 알아보는 조사는 더욱 중요하다.

이상과 같은 조사를 통하여 지역사회가 현재 어떠한 상태에 있고, 무엇이 개선되어야 하며, 이를 위하여 어떻게 해야 할 것인지에 대하여 중요한 자료를 얻게 되는 것이다. 이러한 조사에는 외부인사의 도움을 받는 것이 좋을 것이다.

넷째, 조사자료를 기초로 하여 다음에 해야 할 것은 ‘계획수립’이라 하겠다. 계획수립 때에는 전문가의 조언은 반드시 필요하나, 지나치게 야심적인 계획보다는 장기적인 계획 밑에서 주민 스스로의 협동과 능력으로 가능한 것부터 착수하도록 하는 것이 중요하다.

계획수립 때에는 어떠한 자원이 필요한지 그리고 그 자원을 어떻게 동원할 것인지, 또 어느 정도의 자원 확보가 가능한지를 타진하는 것이 물론 필요하다.

다섯째, ‘주민에 대한 교육과 지도자훈련’이다. 이것은 물론 조사결과에 따라 사업계획의 일부로 실시되어야 한다. 그렇지만 주민에 대한 교육과 지도자 육성교육은 지역사회 개발의 성패를 좌우하는 중요한 부분이다. 교육도 개발욕구를 자극시키는 일반교육, 특정사업 추진에 필요한 기술을 교육시키는 기술교육, 그리고 지도자의 자질을 향상시키는 지도자교육 등이 있을 수 있다.

여섯째, ‘사업 실시와 동원’이다. 계획한 사업(교육사업, 경제사업, 기타)을 순서에 따라 진행하되, 초기에는 쉽게 성공할 수 있고 또 주민이 성공적으로 완결된 것을 직접 목격하든지 경험할 수 있는 사업을 실시하고, 점차 어려운 것 그리고 시간이 많이 걸리는 것은 뒤에 착수하는 것이 좋다.

물론, 각 사업을 추진하기 위하여 적절하고도 유효한 인적·물적 동원방법을 잘 강구하여야 하는 것은 말할 것도 없다. 사업에 따라서는 한 가지 이상의 사업을 동시에 실시할 수 있으나, 장기계획에 따라 하나씩 순차적으로 실시해보는 것이 원칙적으로 좋다고 생각한다.

지역사회 개발을 이상과 같이 추진한다는 것은 이론으로는 매우 용이하고 상식적인 것같이 보이나 실제로는 많은 사람들의 이해가 엇갈리고 이견(異見)이 많아 조정이 어렵다.

그리고 필요한 인적·물적 자원의 부족, 주민의 인식부족과 비협조, 지도자의 확보난 등이 겹쳐 많은 애로와 문제점이 나타나는 것이 일반적인 현상이다.

이러한 어려움을 극복해 나가기 위해서는 ‘지도자의 역할’이 매우 중요하며, 처음부터 끝까지 주민에 대한 교육과 이해의 촉구는 지역사회 개발의 열쇠라고 할 수 있다. 왜냐하면 주민의 협조 없이는 지역사회 개발은 성공할 수 없기 때문이다. 지도자는 이러한 점에서 비상한 조직력을 가져야 하며 지도자의 처지에서 본다면 다음 몇 가지에 대한 전략이 필요하다.

첫째, 지도자는 혼자서 모든 일을 하는 전단적(專斷的) 지도자가 되어서는 안 되며 여러 계층의 의견을 수렴할 수 있는 포용력이 있어야 한다. 그리고 지도자는 호흡이 맞고 어려운 일을 상의할 수 있고 협조를 구할 수 있는 동료집단을 가져야 한다. 이들과 더불어 지도자는 지역사회 개발의 ‘핵(核)’을 이루어야 한다.

둘째, 외부의 지원과 협조를 적절히 이끌어낼 수 있는 능력을 갖추어야 하며, 이를 위하여 외부 유관기관과 접촉을 긴밀히 하고 필요한 정보를 신속히 획득할 수 있어야 한다.

셋째, 지도자는 끊임없이 새로운 지식과 기술을 흡수하려고 노력하는 사람이어야 하며, 계속 공부하는 태도를 가져야만 한다. 지역사회 개발에 있어서 여러 가지 문제와 애로, 그리고 전략이 있을 수 있으나 무엇보다 강조되어야 하는 것은 지역사회주민의 열의이다.

이것은 곧 정신적인 요인이라 할 수 있다. 주민들의 개발의지와 욕구가 강력하다면 어떠한 어려움도 극복할 수 있을 것으로 생각된다. 그렇다면 어떻게 해야 이러한 개발욕구를 촉발시킬 수 있는지, 또 일단 촉발된 개발의지를 얼마나 오랫동안 지속시킬 수 있는지가 지역사회 개발의 가장 중요한 발판이 된다고 할 수 있다.

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집필자

김일철