행정부 ()
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정의
삼권분립에 의한 국가기관의 하나로서, 행정을 맡아보는 국가기관.
개설
법을 구체화하고 집행함으로써 현실적으로 국가목적을 실현시킬 권한을 행정권이라고 할 수 있다. 「헌법」 제66조 제4항에는 “행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다” 라고 규정하고 있다. 여기에서의 정부가 바로 입법부와 사법부에 대립하는 행정부를 의미한다고 할 때, 행정부란 행정권의 주체, 즉 행정사무의 담당기관이라고 할 것이다.
내용
「헌법」 제4장은 정부에 관한 규정을 두고, 제1절에서는 대통령, 제2절은 행정부에 관하여 규정하고 있다. 헌법체계에 따른다면 행정부란 대통령을 제외한 국무총리와 국무위원, 국무회의, 행정각부, 감사원을 포함하는 기관으로서 대통령의 지시에 따라 집행권을 행사하는 것을 의미한다. 그러나 넓은 의미로 본다면 행정부는 정부를 의미하는 것으로 대통령과 행정부를 포함하는 집행부 전체로 볼 수 있다.
헌법구조의 외관이 정부를 대통령과 행정부로 구분하여 규정하고 있으나, 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다고 규정하고 있는 우리나라의 헌법태도로 보아 행정부는 대통령을 포함하는 행정부로 보아도 될 것이다.
행정부수반으로서 대통령은 행정에 관하여 국무총리·국무위원·행정각부의 장의 임명권, 공무원의 임면권, 행정각부의 통할권, 위임명령·집행명령제정권, 긴급재정·경제처분 및 명령권, 국군통수권, 계엄선포권 등을 가진다.
정부의 권한에 속하는 중요한 정책을 심의하는 국가의 최고정책심의기관으로 국무회의가 있는데, 국무회의는 대통령·국무총리와 15인 이상 30인 이하의 국무위원으로 구성된다. 의장은 대통령이, 부의장은 국무총리가 된다.
우리나라 「헌법」은 대통령제를 취하면서도 이례적으로 국무총리를 두고 있는데, 국무총리는 정부의 제2인자로, 대통령의 권한대행자로서의 지위, 국무회의 부의장으로서의 지위, 서울특별시 행정에 대한 감독자로서의 지위를 누리는 한편 통할적 성질의 사무를 스스로 관장, 처리하는 독자적 중앙행정청으로서의 성질을 가진다.
행정 각부는 행정부의 업무를 맡아 처리하고 있는 국가의 중앙행정기관으로, 장관을 정점으로 하나의 거대한 피라미드를 형성하고 있다. 그들 행정각부의 설치·조직과 직무범위는 법률로 정하도록 되어 있는 바, 그에 관한 기본법이 「정부조직법」이다.
우리나라 「헌법」은 지방자치제를 택하고, 지방행정은 지방의 자치행정을 통해서 이루어지고 있다. 그러나 모든 지방행정이 지방자치단체 스스로에 의해서 행하여지는 것은 아니다. 현실적으로는 국가의 지방행정조직 또는 기관이 전국에 걸쳐 산재하고 있다. 이와 같은 국가의 지방행정조직은 관장사무의 일반성 여부에 따라 보통지방행정기관과 특별지방행정기관으로 구분된다. 지방행정을 관장하는 보통지방행정기관은 따로 설치되지 않으며, 시·도와 시·군 및 자치구에서 시행하는 국가사무는 법령에 다른 규정이 없는 한 지방자치단체의 장인 시장·도지사와 시장·군수 및 자치구의 구청장에게 위임하여 행하는 형식을 취한다.
특정한 중앙행정기관의 소관 사무만을 관장하는 지방행정기관이 특별지방행정기관인데, 기획재정부 소속의 국세청과 관세청 산하에 있는 지방국세청(세무서)·지방관세청(세관), 과학기술정보통신부 소속의 우정사업본부 산하에 있는 지방우정청(우체국), 법무부 산하의 출입국관리사무소와 교도소 등을 예시할 수 있다.
변천과 현황
법을 구체화하고 집행함으로써 현실적으로 국가목적을 실현시킬 권한을 행정권이라고 할 수 있는데, 〈헌법〉 제66조 4항에는 “행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다” 라고 규정하고 있다.
여기에서의 정부가 바로 입법부와 사법부에 대립하는 행정부를 의미한다고 할 때, 행정부란 행정권의 주체, 즉 행정사무의 담당기관이라고 할 것이다.
전제군주국가에서는 모든 국가작용은 단일한 군권(君權)의 발동, 즉 군주의 통치작용으로 이해되었을 뿐이고 행정이라는 관념은 성립되지 않았다. 행정이라는 관념은 근대 입헌국가에 이르러 권력분립의 원칙이 채택됨에 따라, 전제군주에 의하여 통일적으로 장악되고 있던 국가권력이 그 작용의 성질에 따라 입법·사법·행정의 3권으로 분립되고 각기 별개의 기관에 의하여 분장(分掌)됨으로써 성립된 것이다.
그러므로 근대 이전 우리 역사상의 왕조에서 오늘날의 행정부의 전신(前身)을 찾아본다는 것은 쉬운 일이 아니다. 여기에서는 그에 준하여 생각할 수 있는 것들에 관해서 개괄해보기로 한다.
통일신라시대의 경우 집사부(執事部: 진덕여왕 때 품주(稟主)를 개칭, 뒤에 집사성이 됨)를 정점으로 하여 14개 부가 중앙의 행정사무를 담당하였다. 한편, 주에는 총관(摠管: 원성왕 때 도독(都督)으로 개칭), 군에는 태수, 현에는 현령, 촌에는 촌주가 있어 지방행정을 담당하였다.
고려시대의 경우 최고 정무기관은 내사문하성(內史門下省: 뒤의 중서문하성)이었으며, 문하시중이 수상격이었다. 상서성은 정무를 실천하는 곳으로 그 밑에 이·병·호·형·예·공부의 6부를 두었었는데, 이들이 실질적인 국가의 중앙행정사무를 담당하였다. 그 밖에 오늘날의 감사원에 해당하는 어사대(御史臺)가 있어 관리의 규찰, 시정(時政)의 논의를 맡았다. 고려의 지방행정은 크게 경기·5도·양계로 나누어, 개성부사·안찰사·병마사가 각각 관장하였으며, 그 밑에 주·부·군·현·촌이 있었다.
조선시대의 최고 관부는 의정부(議政府)로, 영의정이 수상격이었다. 그 밑에 6조가 중앙행정조직의 근간을 이루고 있었는데, 이조는 문관의 인사를, 호조는 조세·광산을, 예조는 외교·교육·과거를, 병조는 국방·교통·통신·무관의 인사를, 형조는 법률·노비를, 끝으로 공조는 공장·토목에 관한 사무를 담당하였다.
지방행정조직은 전국을 8도로 나누고 각 도에는 관찰사를 두었는데, 임기 1년의 이 최고지방장관은 행정권뿐만 아니라 군사 및 사법권까지도 행사하며 예하 수령을 지휘, 감독하였다. 도 밑에는 5부와 20목, 군·현이 있었는데, 각기 부윤(지금의 시장)·부사·목사·현령·현감이 우두머리였다.
갑오개혁 이후 행정부와 궁중의 구별이 분명하지 않던 제도를 개혁하여 의정부와 궁내부(宮內府: 조선 말기 왕실에 관한 모든 일을 맡아보던 관청)를 구별하였는데, 여기에서의 의정부는 오늘날의 행정부의 개념과 거의 일치한다.
의정부는 총리대신을 수반으로 하여 그 밑에 행정 각부를 두었는데, 행정 각부를 8아문(衙門)으로 하여 각 아문(관청)의 장관을 대신이라 불렀으나, 곧 7부로 개편되었다.
지방행정조직은 과거의 8도를 23부로 하였다가 1896년에 13도로 하고 그 밑에 군을 두었다. 이어 지방장관에게서 사법권과 군사권을 박탈하였다.
광복 이후 우리나라의 행정부는 여러 형태의 조직형태를 거쳐 왔다. 2018년 현행「정부조직법」에 의한 대통령의 통할 하에 있는 행정각부는 기획재정부, 교육부, 과학기술정보통신부, 외교부, 통일부, 법무부, 국방부, 행정안전부. 문화체육관광부, 농림축산식품부, 산업통상자원부, 보건복지부, 환경부, 고용노동부, 여성가족부, 국토교통부, 해양수산부, 중소벤처기업부 등 18부이고, 행정각부에는 장관 1명과 차관 1명을 두되, 장관은 국무위원으로 보하고, 차관은 정무직으로 한다. 다만, 기획재정부, 과학기술정보통신부, 외교부, 문화체육관광부, 국토교통부에는 차관 2명을 두며, 장관은 소관사무에 관하여 지방행정의 장을 지휘·감독한다. 한편, 국무총리 소속의 중앙행정기관으로 국가보훈처, 인사혁신처, 법제처, 식품의약품안전처가 있다.
의의와 평가
행정부는 대통령을 수반으로 하고 법령을 근거로 하여 집행권을 행사하는 국가권력의 핵심부분이다. 전통적으로 집행권은 행정부에 의해서 행사되었으며, 행정부의 수반인 군주 또는 대통령의 지시와 통제 하에 있었다. 행정부는 대통령의 지시에 따라 그 권한을 행사하지만, 그러한 권한의 행사도 헌법과 법률 및 각종 법령이 정한 범위 내에서 헌법과 법령의 목적에 가장 부합하여 이루어져야 한다. 법령에 근거가 없거나 위법한 행정부의 행정권 행사는 무효 또는 취소될 수 있으며, 헌법소원의 대상이 되기도 한다.
행정부를 구성하는 대통령, 국무총리, 국무위원, 각부의 장관, 감사원, 지방자치단체 등은 고도의 업무 전문성과 역량을 가져야만 한다.
참고문헌
『헌법학원론』(정종섭, 박영사, 2010)
『헌법학원론』(권영성, 법문사, 2010)
『헌법학』(성낙인, 법문사, 2010)
『헌법학』(홍성방, 박영사, 2010)
