예산 (豫算)

공물정안

경제

개념

정의

국가나 자치단체에서 한 회계 연도의 수입과 지출을 체계적으로 다룬 계획.

내용

넓은 뜻의 예산은 모든 단체의 수입과 체계적인 지출계획을 의미하지만, 대체로 많이 쓰이는 좁은 뜻의 예산은 국가나 지방자치단체가 재정활동을 총괄적으로 예정하기 위하여 일정한 절차를 걸쳐 세운 일정기간 동안의 세입과 세출의 계획을 의미한다.

예산 제도는 편성·심의·집행·결산의 과정을 거쳐 이루어지므로 정치적·경제적·행정적인 의사결정이 모여 있는 제도이다. 수입의 재원이 국민에게서 징수한 조세를 중심으로 하고, 재정활동이 공공성을 지니고 있으므로 예산의 심의과정에서 국민의 대표기관인 의회의 조정을 받도록 되어 있다.

예산의 기능을 예산제도의 발달과정과 관련하여 보면 통제기능·관리기능·계획기능·감축기능(減縮機能)으로 나눌 수 있다.

예산제도는 대체로 이 네 가지 기능을 갖고 있는데, 품목별 예산제도(品目別豫算制度)는 통제 기능을 중심으로 한 예산제도이며, 성과주의 예산제도(成果主義豫算制度)는 관리 기능을 강조하는 제도이고, 계획 예산제도(計劃豫算制度, planning programming budgeting, PPB 또는 PPBS)는 계획의 기능을 강조하는 제도이며, 영기준 예산제도(零基準豫算制度, zero base budgeting, ZBB)는 감축 기능을 강조하는 예산제도이다.

또한 예산의 기능을 정치적 기능, 법적 기능, 경제적 기능, 행정관리적 기능 등으로 구분하기도 한다. 예산이 그 기능을 원활하게 발휘하여 일정한 목적을 달성하기 위해서 지켜야 할 것이 예산원칙이다.

예산원칙은 예산제도의 변천에 따라 변화하지만, 예산의 편성·심의·집행·결산 과정이 일반국민에게 알려져야 한다는 공개의 원칙, 정부의 모든 세입과 세출이 총액으로 표시되어야 한다는 완전성의 원칙, 예산안은 사전에 의회의 의결을 거쳐 성립되어야 한다는 사전승인의 원칙, 특정한 세입과 특정한 세출을 직접 연계시켜서는 안 된다는 예산통일의 원칙 등은 일부 예외가 있으나 대체로 준수하여야 할 원칙으로 여기고 있다.

예산의 종류에는 관점에 따라 일반회계예산과 특별회계예산, 본예산과 수정예산 및 추가경정예산, 잠정예산 등이 있다. 일반회계예산은 조세수입을 주요 재원으로 하여 일반적인 국가활동에 쓰이는 예산이고, 특별회계예산은 국가에서 특정한 사업을 운영하거나 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당할 필요가 있을 때 법률을 근거로 임시 설치되는 예산이다.

우리 나라의 일반회계예산 중에서 특별회계는 1948년 설치된 임시관재총국 특별회계(臨時管財總局特別會計)와 임시외자총국 특별회계(臨時外資總局特別會計)가 있었는데 1960년대 초에 폐지되거나 조달사업 특별회계에 흡수되었다.

미국의 경제원조자금으로 설치된 대충자금 특별회계(對充資金特別會計)와 일본에 대한 청구권 자금으로 설치된 청구권자금 특별회계(請求權資金特別會計)는 일정기간 동안 임시로 있었다.

특별회계예산은 국가에서 특정한 사업을 운영하는 경우에 쓰는 기업 특별회계, 특정한 자금을 보유하여 운영하는 자금관리 특별회계, 기타 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당하는 기타 특별회계로 분류할 수 있다.

한편, 법률로 정한 경우에 특별한 기금(基金)을 설치할 수 있는데, 이 기금은 세입·세출 예산과 관계 없이 운용될 수 있는 공무원연금기금이나 국민주택기금 등이 그 예이다.

본예산이 의회에서 심의되고 있는 중에 특별한 사유가 발생하여 심의중인 예산안을 정부가 수정하는 것을 수정예산이라고 한다. 우리 나라에서 처음으로 수정예산이 사용된 것은 1980년 10월의 ‘1980년도 추가경정 예산안’에 대한 수정예산안이고, 두번째는 1980년 11월의 ‘1981년도 본예산안’에 대한 수정예산안이다.

추가경정예산은 예산이 의회의 의결을 거쳐 성립된 본예산을 집행하는 중에 일정한 사유가 생겨 본예산의 사항이나 금액을 변경하는 예산이다. 추가경정예산이 의회의 의결을 거쳐 성립하면 본예산과 통산하여 집행하는 것이 일반적이다.

우리 나라에서는 추가경정예산이 1949년에는 3회에 걸쳐 사용된 이후 1950년에는 무려 7회에 걸쳐 사용되었고, 그 뒤에도 대체로 매년 1회 이상 사용되었다. 회계연도 개시기일까지 예산이 의회에서 의결되지 않는 경우에 잠정적으로 쓸 수 있는 예산을 잠정예산이라고 하는데, 우리 나라에서는 가예산(假豫算)이라는 용어로 썼다가 1960년부터 준예산(準豫算)이라는 용어를 쓰고 있다.

잠정예산은 전년도에 지출된 예산수준의 범위 내에서 써야 하며 새로운 사업이나 과목에 지출하는 것을 금지한다. 우리 나라에서는 1949년부터 1953년 휴전 때까지 매년 가예산을 사용하였으나 1957년 이후에는 가예산이나 준예산을 사용한 예가 거의 없다.

예산은 대체로 편성·심의·집행·결산의 4개 단계를 거쳐 순환하는 것이 일반적이다. 이러한 4개의 과정이 모두 완료되는 데는 대체로 3년이 걸리는데, 우리 나라에서는 예산의 편성과 심의에 약 1년, 집행에 1년, 결산과정에 약 1년이 걸린다. 국가활동이 지속적으로 이루어지므로 예산도 지속적인 과정으로 연결되어 순환된다.

예산의 유효기간인 회계연도는 대체로 1년인데, 우리 나라에서는 1949년부터 1954년까지는 4월 1일부터 다음해 3월 31일까지 적용되는 회계연도를 사용하였고, 1955년부터는 미국의 경제원조와 회계연도에 맞추어 회계연도 개시일을 7월 1일로 하였다. 이러한 관계로 1954년도에는 회계연도가 15개월로 연장되어 운영되었다.

그런데 1955년도는 일정한 사유 때문에 6개월 연장되어 회계연도가 1955년 7월 1일부터 1956년 12월 31일까지가 되어 1956년도의 회계연도가 우리 나라 재정사에서 빠지게 되었다. 1957년부터는 회계연도 기간이 1월 1일부터 12월 31일까지로 되었다.

우리 나라 예산의 순환과정을 살펴보면 다음과 같다. ＜예산회계법＞에 의하면 각 중앙관서의 장은 예산안 편성지침에 따라 매 회계연도 세입세출예산·계속비·명시이월비 및 국고채무 부담행위 요구서를 담은 예산요구서를 전년도 5월 31일까지 경제기획원장관에게 제출하도록 되어 있다.

이렇게 하여 제출된 예산요구서를 기초로 하여 경제기획원 예산실에서는 6월 초부터 9월 말까지 예산요구서의 내용을 분석하며 소요예산액을 산출하고 조정하여 예산안을 편성한다. 편성된 예산안은 국무회의의 심의를 거치고 대통령의 승인을 얻어 국회에 회계연도 개시 90일 전에 제출하게 된다.

우리 나라의 ＜헌법＞에서는 예산의 심의와 의결권을 국회에 주고 있으며, ＜국회법＞에는 그 구체적인 내용이 규정되어 있다. 정부에서 편성한 예산안은 국회의 심의와 의결을 거쳐야 성립되는데 국회의 법정 예산심사 기간도 제1공화국부터 제3공화국까지는 3개월이었으나 제4공화국부터는 2개월로 단축되었다.

＜국회법＞의 잦은 개정에 따라 상임위원회의 심사가 배제되는 등 변화가 있었으나 대체로 상임위원회의 예비심의, 예산결산위원회의 종합심의를 거쳐 본회의 의결로 예산안이 확정되었다. 1965년 이후 국회에서 심의를 거쳐 확정된 예산은 대체로 정부예산안의 1％ 이하로 삭감하는 소폭 수정에 그친 경우가 많았다.

예산이 성립되면 각 중앙관서의 장은 당해연도 예산배정 요구서를 경제기획원장관에게 제출하여 분기별로 예산액을 배정받아 집행하게 된다. 우리 나라의 경우 행정부에서 결산보고서를 작성하고 감사원의 심사를 거친 다음, 국회에 제출하여 심의와 의결을 받으면 결산으로 확정된다.

우리 나라에서도 원시공동체사회가 해체되고 국가형태가 출현하면서 국가의 재정을 일정한 제도에 따라 운영하였을 것이지만 그 구체적인 내용을 알기는 어렵다.

고대국가와 중세봉건사회에서 예산에 관련된 업무는 창부(倉府)·조부(調府)·호부(戶府)·판도사(版圖司)·호조(戶曹) 등으로 불리는 기관에서 담당하였을 것으로 추정되지만 역시 구체적인 내용을 알기 어려운 상태이다.

호조의 판적사(版籍司)에서는 주로 세입에 관련된 업무를 담당하였고, 호조의 경비사(經費司, 給田司)에서는 주로 세출에 관련된 업무를 담당하였을 것이다. ≪경국대전≫과 조선왕조실록, ≪만기요람≫ 등의 문헌에 따르면 조선시대에서는 경비지출 내역을 기록한 횡간(橫看)과 세입내용을 기록한 공안(貢案)이 있었다고 한다.

횡간은 국가에서 일정기간 동안 지출하는 현물의 명세서를 괘지(罫紙)에 기재하여 지출내용을 알 수 있게 하는 세출예산안에 준하는 것이고, 공안은 다음해에 소요될 공물을 조사하여 필요한 공물의 품목과 수량을 기재한 것으로서 세입예산안에 준하는 것이다.

그러나 이러한 횡간과 공안은 오늘날의 예산안과는 여러 가지 면에서 다르다. 1894년 갑오개혁을 계기로 탁지아문(度支衙門)에서 예산 관련업무를 담당하고 1894년 7월부터 곡식이나 베로 수납하던 세수를 화폐로 일원화하고 도량형제도를 정리함으로써 예산제도의 근대화가 시도되었다.

우리 나라에서 근대적인 의미의 예산제도가 도입된 것은 1895년 ＜회계법＞이 제정되고 ＜수입조규 收入條規＞와 ＜지출조규 支出條規＞가 제정되면서부터라고 할 수 있다. ＜회계법＞은 총칙·예산·수입·지출·결산·출납관리 등으로 구성되어 있다.

＜회계법＞의 주요 내용은 다음과 같다. 조세를 새로 신설하거나 세율을 변경할 경우 반드시 법률에 근거하여야 한다. 정부의 세입세출은 매년 예산을 정하여 다루되, 정부의 회계연도는 매년 정월 1일에 시작하여 그 해 12월 말일까지로 하고, 세입세출의 출납에 관한 사무는 다음해 5월 말일까지 완결하도록 한다.

조세와 기타 모든 수납을 세입으로 하고 모든 경비를 세출로 하여 세입세출을 총예산중에 편입하도록 한다. 각부대신(各部大臣)은 매년 9월 말일까지 다음해에 관한 소관경비의 수요액을 산정하여 예산조서(豫算調書)를 탁지부대신에게 송부해야 하고, 탁지부대신은 매년 10월 말일까지 세입세출 총예산을 편성하여 각의(閣議)에 제출하여야 한다.

기타 수입과 지출에 관한 내용과 결산, 그리고 세계잉여나 출납관리에 관한 내용 등이 있다.

＜회계법＞ 등에 근거하여 1896회계연도의 세입세출예산안이 내각회의(內閣會議)의 의결을 거치고 황제의 재가를 얻어 마련되었다. ‘건양원년예산서’에서는 세입세출의 총규모 및 항목별 명세서와 산정의 기준 등에 관한 내용이 명시되어 있다.

일제강점기에는 일본의 예산제도가 거의 그대로 도입되어 적용되었고, 미군정시대에도 미국의 예산제도 일부가 도입되기는 하였으나 대체로 일제강점기의 예산제도를 준용하여 운영하였다. 일제강점기에 예산의 편성에 관한 일은 조선총독부 재무국 사계과(司計課)에서 맡았다.

1948년 정부수립 직후에는 예산편성에 관한 일을 국무총리 직속의 기획처 예산국에서 담당하였고, 1955년 2월 ＜정부조직법＞의 개정 때 기획처가 폐지됨에 따라 업무가 재무부로 이관되었다가, 1961년 7월 경제기획원이 신설됨으로써 예산 관련업무를 경제기획원에서 맡았다.

한편 1948년 10월 제정된 ＜국회법＞의 예산심의 절차에 관한 규정에 의하면, 정부에서 제출된 예산안은 국회 각 상임위원회의 예비심사를 거쳐 재정경제위원회에 회부되어 종합심사를 받은 뒤 본 회의의 의결을 거쳐 확정하도록 되어 있었다.

1953년에 ＜국회법＞이 개정되어 예산결산위원회가 신설되어 재정경제위원회에서 맡던 예산안의 종합심사를 담당하게 되었다. 예산의 집행면에서 보면 1948년 이후 1956년 말에 이르기까지 예산의 집행은 본궤도에 오르지 못하고 과도적인 상태로 운영되었다.

1948년 10월 1일부터 1949년 3월 말에 해당하는 1948년도의 예산은 이미 집행된 예산의 사후승인에 불과한 것이었다. 따라서, 우리 나라에서 본격적으로 예산이 편성·심의·집행된 것은 1949년도 예산부터이다.

1961년 12월에는 ＜재정법＞을 대폭 수정한 ＜예산회계법＞을 제정함으로써 예산편성 지침제도를 도입하고 예산의 배정과 자금공급을 일원화하였으며, 계속비제도와 예산의 이체(移替)에 관한 규정을 신설하는 등 성과주의 예산제도의 장점을 어느 정도 도입하게 되었다.

또한, 1961년 12월에 교통사업·통신사업 등 특별회계에 적용되는 ＜기업예산회계법＞이 제정되었고, 정부가 출자한 투자기관이나 한국은행의 예산에 관해 적용되는 ＜정부투자기관예산회계법＞이 제정되었다.

그 뒤 현재까지 예산의 자원배분적 기능이나 기획기능 등을 고려한 예산제도가 약간 도입되었으나 대체로 통제 기능을 중시하는 예산제도로 운영되고 있다. 1998년 정부조직 개편 이후 예산편성 작업은 예산청이 담당하고 심사는 국회에서 담당하며, 집행은 행정기관들이 담당하도록 재조정되었다.

세계화, 국제화, 자율화 시대를 맞아 정부의 통제 기능을 완화하기 위해 이미 경제기획원으로 바꿨으며, 국민경제 전체에 대한 총괄, 통제 기능은 사실상 대폭 축소되었다. 김대중 정부 초기 정부조직 개편안에서는 정치적 갈등으로 예산기능과 기획기능이 각각 분리될 위기에 직면하였으나, 뒤에 기획예산위원회로 확정되어 예산과 기획업무의 분리현상은 해소되었다.

고대국가 이후 세입과 세출은 곡물·베·화폐·토지 등 다양한 요소로 이루어지고 회계연도를 명확하게 구분하지 않고 있었으므로 회계연도별 예산 규모를 정확하게 알기 어렵다. 1896년의 ‘건양원년예산서’에 의하면 세입총액은 480만 9410원(元)이고 세출총액은 631만 6831원의 예산규모였다.

1905년 이후 세출예산 규모는 1905년도에 955만 원(圓), 1910년도에 2,376만 원, 1920년도에 1억 1431만 원, 1930년도에 2억 3972만 원이고, 1945년에는 31억 1710만 원으로 대체로 증가하는 추세였다.

일반회계의 세출예산 규모는 1949년도에 약 9천만 원이으며, 1953년도에 약 60억 원이었고, 1960년도에는 약 419억 원에 달하였다.

일반회계의 세입예산 규모는 1949년도에 약 9,000만 원이었으며, 1953년도에 약 66억 원, 1960년도에는 약 484억 원에 달하였다. 1960년도의 경우 국민총생산이 2449억 원이었으므로 세출예산이 차지하는 비중은 약 17％에 달하였다.

1963년 이후부터 1988년까지의 예산규모는 증가하는 추세이며, 국민총생산의 4분의 1을 차지하고 있고, 일반회계예산에 대한 특별회계예산의 비율은 대체로 감소하고 있는 추세이다. 1990년대 예산규모는 꾸준히 증가하고 있으며, 특히 1994년부터는 GNP의 30％ 수준을 넘어서게 되었다.

관심을 끄는 내용은 1993년 이후 1996년까지 지방재정의 증가폭이 두드러진다는 점이다. 세입과 세출의 수지차는 흑자폭이 커지고 있는 추세이다.

1990년대 초 큰 폭의 수지차를 보였던 세입과 세출은 1993년부터 흑자로 돌아서서 1996년까지 1조 원에 가까운 흑자폭을 유지하다가 1997년의 경우 급격한 하락현상을 나타내었다.

일반회계의 세입내용은 조세수입이 주를 이루고 있으며, 전매익금이나 세외수입의 비율은 적어지고 있는 추세이다. 1990년대 세입내용의 경우에도 국세의 비중이 갈수록 높아지고 있음을 알 수 있다.

1980년대 말에 83％ 수준을 점하던 국세의 비중은 1990년대 들어 95％ 수준까지 확대되었으며, 1997년의 경우는 94.8％로 나타났다. 1990년대 들어서 전매입금은 매우 미미한 비중으로 떨어졌는데 비하여 세외수입은 1990년대에 꾸준한 증가세를 보였다.

세출내용을 보면 개발비의 지출이 가장 많고, 다음으로 방위비와 일반행정비가 차지하고 있다. 1990년대의 세출내용으로 대표적으로 1995년과 1996년을 선택해보면, 여전히 경제개발비 지출이 가장 큰 부분을 차지하고 있다.

1995년의 방위비와 경제개발비는 각각 22.3％와 22.1％였고, 1996년의 방위비와 경제개발비 비중은 각각 22.4％와 22.1％로서 거의 비슷한 수준을 유지하고 있다.

1995년과 1996년의 세출내용을 두고 볼 때 사회개발 분야에 대한 지출이 크게 확대되고 있으며, 지방행정 교무금도 점차 11％ 수준에 육박하고 있음을 알 수 있다.

최근 예산 규모를 보면 1997년 세출예산은 약 71조, 세입예산 역시 71조 규모로 균형예산이었다. 그러나 1997년 4분기에 시작된 경제위기로 인하여 1998년도 세출예산은 약 80조 원인데 비하여 세입예산은 60조 원으로서 20조에 가까운 적자재정이 눈에 띈다.

1998년도 적자재정은 취약해져 가는 산업기반을 복구시키고 대량실업에 대한 대책을 세우는데 쓰일 계획인데, 20조에 달하는 적자 부분은 채권을 통해 조달할 예정이다.

앞으로 2∼3년 동안은 실업문제 해결을 위해 많은 자금이 필요할 것이고, 또 구조조정 이후 산업재건에도 막대한 자금이 소요될 전망이다. 또한 복지재정의 수요가 늘어남에 따라 예산의 중요성이 커지고 있으므로, 다양한 욕구를 조화 있게 충족시킬 수 있도록 예산제도를 개혁하여 공공재를 공정하게 배분하여야 할 것이다.

참고문헌

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관련 미디어

• 
  공물정안

집필자

장상진