행정 (行政)

법제·행정

제도

정의

국가통치작용 중 입법 · 사법 작용을 제외한 국가작용.

내용

행정이 무엇인가를 한마디로 정의하기는 쉽지 않다. 일반적으로 정부 내지 국가기관의 모든 활동 중에서 입법·사법을 제외한 것을 행정이라고 하는가 하면, 거기에서 다시 통치 내지 정치에 속하는 작용을 제외하기도 한다.

어떻든, 행정의 정확한 범위 획정은 각국의 헌법과 정치·행정문화가 결정하는 현실적 권력분립구조에 따라 달라질 뿐 아니라, 오늘날 행정부가 하는 일은 국방·치안·교정(矯政)·조세 등 전통적이고 권력적인 것으로부터 물가통제·방역활동·도시계획·청소·공공사업·생활보호 등의 새롭고 권력적인 것에 이르기까지 지극히 다양하다.

따라서, 독일의 저명한 공법학자 포르스트호프(Forsthoff,E.)의 말처럼 “행정은 묘사할 수는 있으나 정의할 수는 없다.”고 하는 것이 솔직한 태도일지도 모른다.

그러나 현대국가에서 행정이라고 지칭되는 국가활동이 존재함을 부인할 수 없다면 불완전하나마 그것의 의미를 규정하는 일은 포기할 수도 없다. 이제까지의 행정 개념의 규정은 행정법학자들과 행정학자들에 의해서 각기 다른 시각에서 이루어져왔다.

(1) 행정법학적 행정개념

광의의 정부 중에서 행정부가 행하는 모든 작용을 행정이라고 정의할 수 있다(형식적·제도적 의미의 행정). 이렇게 볼 때에 특정 국가의 현존 헌법구조를 전제로 하여 행정의 범위를 획정하는 일은 용이하고도 명확하게 이루어질 수 있으나, 시(時)·소(所)를 초월한 행정의 보편적 개념은 얻을 수 없다.

그리하여 국가작용의 성질을 기준으로 행정과 입법·사법을 구별하고 행정을 정의할 수 있는가가 문제된다(실질적 의미의 행정).

이를 부정하는 견해도 있으나, 다수의 학자는 이를 긍정하고 적극적으로 혹은 소극적으로 행정을 정의하고자 노력한다. 소극적으로 행정을 정의하려는 견해는, 권력분립의 역사적 성격(역사적으로 볼 때 최초에는 분화되지 않은 군주의 단일한 통치작용만이 있었고, 거기에서 입법과 사법이 분리되어 나온 뒤 남은 것이 행정으로 관념되게 되었다는 것)과 현실 행정작용의 다양성을 전제로 하여 행정 그 자체를 적극적으로 정의할 수는 없다.

그리고 입법과 사법을 먼저 정의한 뒤에 모든 국가작용 중에서 입법과 사법을 제외한 것이 행정이라고 한다(소극설, 控除說). 이에 대하여 적극설의 견해로는 입법·사법과 구별되는 성질상의 차이가 행정에 존재한다고 보고 그러한 적극적 표지를 찾으려고 노력한다.

예컨대 ‘국가가 법질서 아래에서 국가목적을 실현하기 위하여 행하는 작용’이 행정이라고 한다든지(목적실현설), 현실적 결과실현이라는 점에서 행정개념의 적극적 표지를 구하여 행정이란 ‘공익상 필요한 결과의 실현을 목적으로 하는 기술적·정신적·법률적 사무의 전체’, ‘공익의 사실상의 실현을 목적으로 하는 작용’ 또는 ‘법 아래에서 법의 기속(羈束)을 받으면서 사법 이외의 일체의 국가목적을 현실적·구체적으로 실현하기 위하여 통일적으로 수행되는 계속적 형성활동’을 의미한다고 하는 견해(결과실현설) 등이 그것이다.

(2) 행정학적 행정개념

행정법학자들이 권력분립을 전제로 주로 입법·사법과의 대비에서 행정의 개념을 설정하려고 노력해 온 데 비하여 행정학자들은 주로 현실로 이루어지는 정부기관의 활동을 소여(所與)로 하여 정치와의 대비 내지 상호관련하에서 행정의 개념을 도출하려고 시도해 왔다고 할 수 있다.

원래 행정학은 시초부터 정치와 행정의 구별을 전제로 전자를 정책의 결정에, 후자를 정책의 집행에 각각 대응시킴으로써 정치학으로부터 독립하여 행정학 독자의 영역을 구축하고자 하는 노력에서 출발하였으며 이러한 견지에서는 행정은 ‘공공사무의 관리’ 내지 ‘국가목적 달성을 위한 사람과 물건의 관리’로서 정치보다는 오히려 사기업의 경영과 본질을 같이하는 것으로 파악된다(행정관리설).

그러나 행정학의 발전과 행정을 보는 시각의 변천에 따라 행정학에서의 행정의 정의도 많은 변모를 겪게 되었다. 조직론 내지 행태주의의 견지에서 행정을 ‘공동의 목표를 합리적으로 달성하려는 협동적인 집단행동’ 혹은 ‘의사결정의 과정’으로 본다든지 정치와 행정의 구별을 부정하고 양자를 상호보완적인 통치과정의 구성요소로 보아 행정을 ‘통치의 기능’으로 정의하거나(통치기능설), 나아가 ‘사회를 보호하고 안정시키는 기능 외에 사회변동을 촉진하며 조정을 하고 사회개발을 위한 계획을 수립하고 국가사회를 바람직한 발전목표로 유도하는 기능’이라고 하는 견해(발전기능설) 등이 그것이다.

오늘날 행정이라고 지칭되는 작용은 양적으로 지극히 방대할 뿐만 아니라 질적으로도 극히 다양하다. 따라서, 행정을 보편타당한 기준에 따라 일목요연하게 분류하고, 또한 행정의 내용과 그것이 이루어지는 과정을 체계적으로 설명하는 것도 역시 쉬운 일이 아니다.

(1) 행정의 분류

행정은 여러 가지 기준에 따라 분류할 수 있다. 그 중 중요한 것만을 들어보면, ① 목적에 따라 국가 재력(財力)의 취득·관리를 목적으로 하는 재무행정, 병력의 취득·관리를 목적으로 하는 군사행정, 국가의 대외관계를 형성·유지할 목적으로 하는 외무행정, 재판에 필요한 인적·물적 설비의 취득·관리와 재판에 부수하여 사법적 질서의 유지를 목적으로 하는 사법행정, 소극적으로 사회질서 유지를 위한 위해방지(危害防止)를 목적으로 하는 질서행정, 적극적으로 공공복리의 증진을 위하여 국민에게 재화와 서비스를 제공하거나 국민생활을 규제, 정서(整序), 유도하는 복리행정 등으로 나눌 수 있다(이들 중 앞의 넷을 국가목적적 행정, 뒤의 둘을 사회목적적 행정이라고도 한다).

② 행정의 주체에 따라 국가가 직접 그 기관을 통하여 행하는 국가행정과 지방자치단체, 그 밖의 공공단체가 행하는 자치행정으로 구분할 수 있고, 여기에 국가·공공단체가 다른 공공단체나 사인(私人)에게 위임하여 행하는 위임행정을 덧붙이기도 한다.

③ 수단을 기준으로 하여 공권력의 발동으로써 국민에게 일반적으로 명령, 강제하는 권력행정과, 공공복리의 실현을 위해 비권력적으로 공적인 재산을 관리하고 사업을 경영하는 관리행정, 행정주체가 사인과 동일한 지위에서 사법상(私法上)의 재산권의 주체로서 재산과 사업을 관리, 경영하고 사인과 거래를 하는 국고행정(國庫行政)으로 구분할 수 있다(뒤의 둘을 합쳐 비권력행정이라고 하기도 한다).

④ 행정의 상대방인 국민에 대한 효과를 기준으로 국민의 권리·이익을 제한, 박탈하거나 국민에게 새로운 의무를 부과하는 침해행정(侵害行政, 干涉行政·賦課行政이라고도 함)과 국민에게 권리·이익을 부여하는 수익행정(授益行政)으로 구분되며, 근래에는 하나의 행정작용이 어떤 국민에게는 침해적이면서 동시에 다른 국민에게는 수익적인 효과를 가지는 경우가 늘고 있음을 고려하여 이를 복효적 행정(複效的行政)으로 부르기도 한다.

⑤ 이상은 행정의 이론적·법학적 분류라고 할 수 있다. 그러나 일반국민에게 보다 친근한 것은 담당기관과 행정업무의 내용을 기준으로 한 분류일 것이다. 외무행정·내무행정·재무행정·농림행정·상공행정·보건사회행정 등으로 소관부처를 기준으로 한 분류라든지, 보다 세분하여(보건사회행정을 예로 들면) 식품행정·의료행정·약사행정(藥事行政)·방역행정·환경행정·사회보험행정·생활보호행정 등으로 업무내용에 따라 구분하는 것이 그것이다. 그러나 이러한 분류는 일관된 기준이 없고 국가에 따라 또 행정기구의 변천에 따라 분류가 달라진다는 난점이 있다.

(2) 행정조직

행정주체가 행정임무를 수행하기 위해서는 필연적으로 그것을 뒷받침할 조직을 필요로 한다. 행정조직은 인적·물적 요소의 종합으로 이루어지는데, 행정조직을 구성하는 인적 요소를 공무원, 물적 요소를 공물(公物)이라고 한다.

때로는 인적·물적 요소가 유기적으로 결합하여 하나의 단위로서 행정목적을 수행하는 경우도 있는데, 이를 영조물(營造物)·공공시설이라고 부르기도 한다.

그러나 이러한 인적·물적 요소의 구비만으로 행정조직이 완성되는 것은 아니다. 인적 요소를 일정한 체계 아래 종합하여 상하의 위계질서를 세우고 그 상호간에 권한과 책임을 분배함으로써 비로소 행정조직이 완성되는 것이다.

법적으로는 이러한 행정조직의 기본단위를 행정기관이라고 부르며, 그 중에서 행정의사(行政意思)를 대내적으로 결정하고 이를 대외적으로 표시할 수 있는 권한을 가진 행정기관을 특히 행정청, 행정청의 의사결정 및 집행을 내부적으로 보조하는 행정기관을 보조기관이라고 한다. 이 밖에 행정청과 구별되는 행정기관으로는 보좌기관·의결기관·집행기관·자문기관·기업기관(企業機關) 등의 분류가 있다.

(3) 행정작용

행정작용의 횡적인 분류는 위에서 이미 본 바와 같으나, 개개의 행정 분야 내지 영역에서 실제로 행정작용이 이루어지는 모습, 특히 행정목적달성을 위하여 채용되는 수단 내지 행위형식은 지극히 다양하다.

도로의 청소나 방범을 위한 순찰, 교통정리, 교량과 댐의 설치·관리, 전염병환자의 치료, 인구센서스의 실시, 금전의 출납·계산 같이 직접적으로는 법적 효과를 발생하지 않는 사실행위가 있는가 하면, 각종의 인가·허가, 조세의 부과, 위법건축물의 철거명령, 공무원의 임명 등과 같이 특정인에게 구체적인 권리·의무의 변동을 초래하는 행정행위, 대통령령이나 조례(條例)의 제정과 같이 일반적·추상적 규범을 정립하는 행정입법, 행정목표를 설정하고 그 달성을 위한 행동경로를 예정하는 행정계획, 당사자간의 의사의 합치에 의하여 행정상 법률관계의 변동을 초래하는 행정계약, 행정상의 의무 위반자에 대하여 제재를 가함으로써 행정법규의 실현을 확보하고자 하는 행정벌(行政罰), 직접 실력에 의하여 행정상 바람직한 상태를 실현하고자 하는 행정강제 등, 실로 무수히 다양한 행위형식이 존재한다.

이러한 행위형식을 하나하나 검토하여 그 법적 성질과 요건 및 효과를 밝히는 것이 행정법학의 임무이다. 한편, 근래에는 이러한 행위형식의 하나하나에 대하여 법적 분석을 하는 것만으로는 복잡다양한 행정작용을 이해할 수 없고 전체로서 행정작용이 행하여지는 과정을 보아야 한다는 견해가 유력해지고 있는데(이른바 행정과정론), 이에 따르면 행정은 결국 행정의사 내지 정책의 결정과 집행·평가 및 그 피드백(feedback)의 하위과정으로 구성되는 일련의 부단히 계속되는 과정으로 이해하게 된다.

(1) 근대국가 이전의 행정

행정을 사실적으로 관찰할 때에, 그것은 국가 자체의 성립과 더불어 존재해 왔다고 할 수 있다. 예컨대, 어떠한 국가에도 병력의 유지, 조세의 부과·징수, 형벌의 집행, 관료의 임용 등과 같은 작용은 존재하였으며, 그것은 오늘날의 관념에 비추어 바로 행정에 해당하는 것이기 때문이다.

그러나 근대국가 이전에는 권력분립이라는 관념이 존재하지 않았고, 모든 국가작용은 단일한 통치작용의 일부로서만 행하여졌다. 따라서, 이 시기의 행정은 법의 집행으로서 법의 기속하에서만 이루어져야 한다는 인식도 없었다.

(2) 근대국가의 행정

봉건적 신분관계를 타파하고 모든 인간은 천부의 인권을 갖고 있으며, 이를 보호하기 위하여 자유로운 시민간의 계약에 따라 국가를 조직하였다는 관념 위에 출발한 근대국가는 시민의 권리나 자유를 억압할 수도 있는 국가권력을 최대한으로 약화시키기 위하여 권력분립이라는 장치를 고안해 냈다. 이에 따라 국가권력은 입법·행정·사법의 셋으로 분할되고, 각기 다른 기관에 속하도록 되었다.

이로써, 오늘날과 같은 행정의 관념이 비로소 성립된 것이다. 한편, 3권 중에서 입법은 법규를 정립하는 작용으로 그 표현인 법률은 국민의 총의(總意)를 대표하는 최강의 국가의사이며, 다른 모든 국가의사는 법률로써 표현되는 입법부의 의사에 종속된다고 믿었다(근대국가를 흔히 입법국가라 부름).

이로써, 행정은 그 자체가 정당성의 근거를 갖지 않는, 법 아래에서 법에 기속되는 법집행에 불과하다고 하는 법치주의 내지 법치행정의 원칙이 성립되었고, 나아가 국가를 필요악으로 보는 시민적 자유민주주의의 국가관에 따라 행정의 기능도 외교·국방과 치안·재정·형정(刑政) 등, 국가와 사회의 존립을 위하여 필요한 최소한도에 국한되었다.

(3) 현대행정의 특징

산업혁명과 세계대전 및 경제공황 등을 거치면서 국가의 기능은 팽창되었고, 확장된 국가기능의 대부분을 떠맡은 것은 3권 중에서 행정이 될 수밖에 없었다.

이에 따라 행정의 임무와 그 달성을 뒷받침하기 위한 행정조직의 규모(정부 부처의 수와 공무원의 수, 재정규모 등)는 현격하게 팽창하였고 현대국가는 행정국가로 불리게 되었다.

현대행정국가에서의 행정은 따라서 새로운 행정 분야의 등장, 행위형식의 다양화, 행정내용의 종합·계획화, 행정관리기능의 분산, 중앙집권화 등의 경향을 특징으로 하게 되었을 뿐 아니라, 근대국가적 행정관념의 초석이었던 ‘법에의 기속’이 약화되는 한편, ‘법의 정착화’ 현상이 두드러졌고 아울러 법치주의의 형해화(形骸化)가 우려되고 있다.

참고문헌

『한국행정론』(박동서, 법문사, 1982)

『행정학』(백완기, 박영사, 1985)

『행정학원론』(김운태, 박영사, 1989)

집필자

서원우