면리제 ()
내용 요약
면리제는 국가의 지방 지배 효과를 높이기 위해 군현의 하부 단위를 면리로 세분하여 편제했던 행정 제도이다. 조선 초기에 고려시대의 속현과 임내를 정리하여 군현제를 정비하고 국가의 지배력을 촌락까지 확대하기 위해 실시하였다. 『경국대전』의 규정에 의하면 5호(戶)를 1통(統), 5통을 1리(里)로 하고, 몇 개의 리를 합쳐 1면(面)을 만들었다. 그러나 5통을 무조건 1리로 편제하는 것이 아니라 지역에 따라 다양하게 편제되었다. 갑오개혁 때에 개편되어 읍 단위의 향회를 조직하여 근대적 지방자치제를 실시하려고 하였으나 일본의 식민 지배로 인해 왜곡되었다.
정의
국가의 지방 지배 효과를 높이기 위해 군현의 하부 단위를 면리로 세분하여 편제했던 행정 제도.
개설
면리(面里)라는 용어는 고려시대부터 등장하였으나 제도로서의 면리제는 조선 초기에 본격적으로 실시되기 시작하여 조선 후기에 정착하였다.
조선 초기에는 고려시대 이래 잔존했던 속현(屬縣)과 임내(任內)의 정리를 통한 군현제의 정비와 함께 국가의 지배력을 촌락까지 확대하는 면리제를 본격적으로 실시하였다. 하지만 면리제는 자연촌의 지속적인 성장 과정을 거쳐 조선 후기가 되어서야 정착할 수 있었다.
조선말에는 갑오개혁과 함께 근대적 지방제도를 만드는 과정에서 면리제의 개편이 추진되었고, 통감부를 거쳐 총독부는 ‘조선면제’를 통해 조선의 면에 대한 식민지적 지배를 강화하였다.
내용
신라 이래로 국가의 지방 지배는 군현제를 기반으로 발전해 나갔다. 여말 선초의 군현에는 직촌(直村)과 임내가 병존하였고, 임내는 다시 속현과 향 · 소 · 부곡으로 구분되었다. 직촌과 임내에는 규모에 따라 다소의 자연촌이 존재하였으며, 리(里)와 면(面)이라는 명칭도 혼용되고 있었다.
조선 왕조는 임내를 정리하여 모든 군현에 수령을 파견하는 방식으로 군현제를 정비하고, 군현의 하부 단위인 촌락까지 지배력을 확대하여 면리제를 새롭게 실시하고자 하였다. 하지만 임내의 혁파와 동시에 전국적으로 면리제를 실시한 것은 아니었으므로 면리제의 정착에는 많은 시간이 필요했다.
『경국대전(經國大典)』의 규정을 보면 5호(戶)를 1통(統), 5통을 1리(里)로 하고, 몇 개의 리를 합쳐 1면(面)을 만들며 통에는 통주(統主), 리에는 이정(里正), 면에는 권농관(勸農官)을 둔다고 하였다. 이는 오가통제(五家統制)와 연관하여 5통을 일률적으로 1리로 삼고, 몇 개의 리를 묶어 1면으로 하는 면리제를 시행하려 한 것이다.
하지만 자연촌의 규모를 고려하지 않은 이러한 방식과는 달리 실제로는 하나의 자연촌이 그대로 리가 되거나, 혹은 여러 개의 자연촌이 묶인 형태로 리가 되기도 하였다. 면 역시 읍치를 중심으로 사방을 동 · 서 · 남 · 북과 같이 몇 개의 방면으로 나누는 방위면 형태가 일반적이었다. 명칭도 지역과 시대에 따라 면 · 방(坊) · 사(社) · 리 · 동 · 촌 등으로 다양하게 사용되어 일률적이지는 않았다.
면리제는 자연촌의 성장, 양란 이후 국가의 지방 지배 강화 과정에서 새롭게 편제되었다. 숙종 대에는 자연촌의 성장을 바탕으로, 규정으로 존재했던 오가통제를 전국에 전면적으로 실시하였다. 이때 전기의 규정과는 달리, 리의 독자성과 다양성은 폭넓게 인정되었다.
5통을 무조건 1리로 편제하는 것이 아니라 리 내부 통수의 다양성을 인정하여 규모에 따라 소리(小里, 5~10통), 중리(中里, 11~20통), 대리(大里, 21~30통)로 나누었다. 면 또한 전기의 방위면이 보다 많은 면으로 세분화되거나 혹은 방위면 체제가 해체되어 그 아래 편제되었던 리들이 면으로 승격되기도 하였다.
16세기까지 일부 잔존했던 임내도 직촌화되어 새롭게 면리로 편제되었다. 면리의 편제 양상은 지역에 따라 다양했지만, 국가의 지배력은 수령을 거쳐 면리로 연결될 수 있었다. 이들 면리에는 면임(面任)과 이임(里任)을 두었고, 그 아래는 다시 각 통의 통수(統首)로 연결되었다. 정부는 면리에 대한 지배력을 한층 강화하기 위해 면 · 리임을 양반 사족에게 맡기려 하였으나, 그들의 저항으로 인해 실제로는 신흥세력이 맡는 경우가 많았다.
조선말까지 유지된 면리제는 갑오개혁 당시 개편의 대상이 되었다. 1894년(고종 31) 지방 행정 개혁안에서는 각 면별로 대표자를 선출하여 읍 단위의 향회를 조직하고, 여기에서 지방 행정 사업을 의결하도록 하였다. 이는 1895년 「향회조규(鄕會條規)」와 「향약판무규정(鄕約辦務規程)」으로 더욱 구체화되었다.
향회는 이회 · 면회 · 군회의 3급으로 구성되며, 각 향회의 회원은 리의 존위(尊位), 면의 집강(執綱), 군의 군수(郡守) 등의 관리 · 속리와 각급 단위 구역에서 선출한 자로 충원하였다. 각급 향회는 지방 행정에 관한 전반적인 사항을 의결케 하여 근대적 지방자치제를 실시하려 하였다.
하지만 통감부와 총독부를 거치면서 면리제는 자치보다는 통치 강화의 수단으로 전락하였다. 일제는 ‘조선면제’를 통해 면에 ‘면협의회’라는 지방 행정 자문기관을 두었으나, 실제로는 일본인의 정치적 지배계급화와 조선인 상층의 개량화라는 통치 목적에 활용되었다.
의의와 평가
군현 내부를 면리로 세분하여 편제하는 방식은 중앙의 지배력을 촌락단위까지 확장하는 방편이었다. 면리제가 정착하기 위해서는 다양한 방식으로 운영되었던 군현제와 면리의 정비가 필요했으며, 자연촌의 성장도 뒷받침되어야 했다. 조선 후기 면리제의 정착은 중앙권력의 지방지배 강화와 자연촌의 성장이 맞물리면서 나타난 결과였다. 일정한 체계를 갖춘 면리제는 조선 말 근대적 지방자치제의 하부 단위로 개편되고 있었으나, 일제의 식민 지배로 인해 왜곡되었다.
참고문헌
『조선왕조실록(朝鮮王朝實錄)』
『비변사등록(備邊司謄錄)』
『경국대전(經國大典)』
『한국사』23; 34; 40; 47(국사편찬위원회, 1994; 1995; 2000; 2001)
｢숙종대 지방통치론의 전개와 정책 운영｣(권내현, 『역사와 현실』25, 1997)
｢17세기 향촌대책과 면리제의 운영｣(오영교, 『동방학지』85, 1994)
｢조선초기 면리제와 촌락지배의 강화｣(박진우, 『한국사론』20, 1988)
｢한말 지방제도 개혁의 연구｣(윤정애, 『역사학보』105, 1985)
｢18세기 이정법의 전개: 촌락의 기능 강화와 관련하여｣(김준형, 『진단학보』58, 1984)
｢직촌고: 조선전기 촌락구조의 일단면｣(이수건, 『대구사학』15·16, 1978)
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