국방비 ()
• 본 항목의 내용은 해당 분야 전문가의 추천을 통해 선정된 집필자의 학술적 견해로 한국학중앙연구원의 공식입장과 다를 수 있습니다.
내용 요약
국방예산은 정부가 국방을 위해 지출하는 모든 비용이다. 국방예산의 특징은 합의가 어렵고, 잠재적인 상한선이 없다는 점이다. 세계는 위험하고, 인간의 삶은 귀중하다. 또한, 세부내역의 완전한 공개에는 한계가 있으며, 안보환경분석·군사력 평가·소요결정·국방중기계획 수립 등과 연계되어 연중 지속적인 검토 및 조정이 필요하다. 그리고 국방예산의 실질적인 결정요인은 전년도 국방예산, 현재・미래의 군사적인 갈등・분쟁・전쟁, 국가의 재정 능력, 국가의 분야별 우선순위, 국가 지도자의 의지, 국가의 민주주의 성숙도 등이다.
정의
정부가 국방을 위해 지출하는 모든 비용.
국방예산 범주
우리나라의 국방예산(國防豫算)은 국방부(國防部)와 방위사업청(防衛事業廳)의 일반 회계 예산의 합만을 의미한다. 그리고 국방이란 외부로부터의 군사적・비군사적 위협이나 침략 행위를 억제 또는 제거함으로써 국가의 평화와 독립을 수호하고 국가의 생존을 보존하는 것을 의미한다.
중앙 정부 재정(財政)은 운용 수단에 따라 예산과 기금으로 구분하며, 예산은 다시 일반 회계(一般會計)와 특별 회계(特別會計)로 구분된다. 따라서 국방예산은 일반 회계, 특별 회계, 기금으로 구성되어야 한다. 여기서 재정이란 정부의 경제 활동을 의미하며, 재정 활동은 정부가 수행하는 경제 활동으로서 화폐 단위로 표시되는 정부의 수입 및 지출 활동을 의미한다.
｢국가재정법(國家財政法)｣에 따라 국방예산 관련 중앙 관서인 국방부(國防部), 병무청(兵務廳), 방위사업청(防衛事業廳)은 예산(안)을 각각 별도로 기획재정부(企劃財政部)에 제출하고, 정부는 이를 종합하여 국회에 관련 예산(안)을 제출한다. 국방부 소관 예산(총지출)은 1개의 일반 회계, 2개의 특별 회계(주한미군기지이전특별회계, 국방 · 군사시설이전특별회계), 2개의 기금(군인복지기금, 군인연금기금)으로 구성되어 있고, 병무청과 방위사업청은 각 1개의 일반 회계로 구성되어 있다.
원칙적으로 국방예산은 국방부, 병무청, 방위사업청의 일반 회계, 특별 회계, 기금의 총지출로서, 국회에서 심의・의결한 예산을 의미한다. 여기서 총지출은 한 회계 연도 동안 정부가 지출하는 돈의 총규모를 의미하며, ‘지출 총계[일반 회계+특별 회계+기금(외국환 평형 기금과 금융성 기금 8개 제외)] - 내부 거래 지출 – 보전 지출’을 의미한다. 총지출에서 외국환 평형 기금과 금융성 기금을 제외한 이유는 이들의 지출이 재정 활동이 아닌 금융 활동으로 보기 때문이다. 그리고 내부 거래 지출을 제외한 이유는 중복을 방지하기 위함이고, 보전 지출은 국채 발행, 차입금, 여유 자금 등 수지차 보전을 위한 지출이기 때문이다. 한편 국방 분야의 내부 거래 지출의 예로는 일반 회계에서 편성한 군인 연금 부족분을 군인 연금 기금으로 지출하는 전출금을 들 수 있다.
하지만 현재 우리가 통상적으로 지칭하는 국방예산은 국방부와 방위사업청 소관의 일반 회계 예산의 합만을 의미한다. 즉, 일반적인 국방예산에서 국방부 소관 2개의 특별 회계와 2개의 기금, 그리고 병무청 예산을 제외한 국방예산을 말한다. 정부와 국회가 국방예산의 범주를 이렇게 한정하고 있는 가장 큰 원인은 국방예산에 대한 분류 체계와 역사 자료를 일관성 있게 유지하여 합리적인 국가적 재원 배분을 위한 것으로 판단된다.
정부는 두 가지 방식에 따라 예산(총지출)을 분류하고 있다. 즉, 국제연합(UN)이 권고한 세출 예산 분류 체계(COFOG: The Classification Of the Functions Of Government)에 따라 16개 기능별로 분류하고, 또한 ｢국가재정법｣에 근거하여 재정 운용의 효율화와 건전화를 위하여 12개 분야별로 분류하고 있다. 후자의 분류 목적은 국가적인 재원 배분(‘국가재정운용계획’)을 수립하기 위함이다. 세출 예산 분류 체계의 기능별 분류 방식에서 국방 기능은 병력 운영, 전력 유지, 방위력 개선, 병무 행정으로 구성되고, 12개 분야별 분류 방식에서 국방 분야는 병력 운영, 전력 유지, 방위력 개선으로 구성된다. 즉, 12개 분야별 분류 방식에 의한 국방예산은 병무 행정을 위한 예산을 제외하고 있다.
한편 우리 정부는 기능별 분류 방식보다는 ｢국가재정법｣에 근거한 12개 분야별 재원 배분에 관심을 두고 있으며, 이에 따라 우리가 통상적으로 부르고 있는 국방예산은 12개 분야별 분류 방식 따라 국방부와 방위사업청의 일반 회계 예산의 합만을 포함하고 있다. 따라서 국제 사회의 국방예산보다 포괄 범위가 상대적으로 협소하다. 위와 같은 개념에 따라 12개 분야별 지출 중 일부 분야는 중복(예, 연구 개발) 또는 제외(예, 국방의 특별 회계와 기금)되어 계상될 수도 있으므로, 12개 분야별 예산(지출)의 합과 총예산(총지출) 규모가 상이할 수도 있다는 점에 유의할 필요가 있다.
참고로 우리나라는 1980년대까지 국방부 예산, 병무청 예산, 전투 경찰・해양 경찰의 경비를 총괄하여, 방위비(National Defense)로 칭한 바 있다. 현재 미국도 국가 방위 예산(National Defense)에는 국가 방위에 포함되는 모든 예산, 즉 국방 조직(DoD: Department of Defense) 예산, 핵과 관련된 에너지부 예산, 국방 관련 법무부 등 기타 비용 등을 포함한다. 그리고 일반적으로 국방부, 합참, 각 군, 국방부 직할 조직, 전투사령부(예, 인도-태평양 사령부) 등 45개 조직을 포함하는 국방 조직의 예산을 국방예산이라 한다.
국방예산의 특징
국방예산의 특징은 다음과 같다.
① 국방예산은 보건‧복지‧노동, 교육, 농림‧수산‧식품 등 타 기능과 상이하게 일반적으로 외부 안보 환경에 따라 결정된다.
② 국방예산 규모에는 합의가 어렵고 부재할 수 있다. 국방예산은 국민과 정책 결정자들의 안보 위협에 대한 인식에 따라 증가 또는 감소한다.
③ 국방예산에는 잠재적인 상한선이 존재하지 않는다. 세계는 위험하고, 인간의 삶은 귀중하다. 즉, 국민이 완전한 안전을 느끼는 것은 가능하지 않으며, 따라서 국방예산은 상한선이 존재하지 않을 수 있다.
④ 국방예산은 방위력 개선 사업, 군수 물자‧정비, 시설 건설 등 자본 집약적 투자이다.
⑤ 국방예산의 완전한 공개(투명성)에는 일부 한계가 존재할 수밖에 없다. 국방예산은 현재 및 미래 적의 위협에 대한 군사력 건설을 위하여 비밀 사업 등을 추진한다.
⑥ 국방예산 편성 과정은 타 분야보다 복잡함에 따라 상당한 인력의 참여가 필요하다. 보건‧복지, 노동, 교육, 일반 행정 등 예산 규모가 큰 분야는 국방예산보다 상대적으로 간단한 예산 편성 과정을 거친다.
⑦ 국방예산은 안보 환경 평가, 군사력 평가, 소요 결정, 국방 중기 계획 수립 등과 연계되어 연중 지속적인 검토 및 조정이 필요하다. 즉, 국방예산은 기획(Planning). 계획(Programming), 예산 편성(Budgeting), 집행(Execution), 평가(Evaluation)의 전 과정이 지속해서 반복된다.
⑧ 국방예산 결정 시에는 장단기 회계와 장기간을 고려한 의사 결정을 한다. 특히, 무기 체계 연구 개발을 통한 획득에는 10년 이상 소요되며, 성공에 대한 불확실성도 상당하다.
적정 국방예산 규모와 결정요인
적정 국방예산 규모의 설정은 매우 어렵고 힘든 난제(難題)이며 그 이유는 다음과 같다.
① 국가 안보 전략을 군사 전략으로 전환하기가 쉽지 않다는 것이다. 어떤 전략이 적절한지를 판단하는 데에는 군사적 측면보다는 정치 및 경제적 측면이 우선시 되는 경향이 있다.
② 필요한 군사적 소요를 창출하기 위해서는 동맹국과 협의를 통해 책임을 분배하여야 하나, 이는 어려운 문제이다.
③ 우리가 정보 분야에 아무리 많은 투자를 하여도 적의 능력을 정확하게 파악하는 것은 사실상 불가능하며, 과거에는 적의 능력을 과대평가하는 경향이 있었다.
④ 전쟁은 매우 불확실하다는 것이다. 심지어 적의 무기 체계 규모, 훈련 수준, 군수 지원 능력을 정확히 인지하여도, 주어진 군사력이 적정한가 또는 충분하냐의 판단은 불가능하다.
⑤ 군사 전략 수립 및 군사 기획은 매우 불확실하고 부정확한 업무이며, 또한 국가의 이익과 목표에 기반하므로 군의 명확한 요구 설정이 쉽지 않다.
⑥ 대부분 국민은 군의 소요가 제한 없이 과다하게 제기되고 있다는 인식을 한다.
흔히 적정 국방예산 규모를 논할 때, 국내 총생산(GDP: Gross domestic product)을 기준점으로 사용(GDP 대비 일정 비율)하나, 최적의 GDP 대비 국방비 비율을 판단하는 것은 현실적으로 어렵다. 왜냐하면, 안보 환경에 따라 최적의 비율은 변하기 마련이며, GDP가 증가할 경우, 고정된 비율에 따라 국방예산도 증가하여야 하는데, 이는 논리적으로 한계가 있다는 것이다. 즉, 국방예산의 GDP 비율은 적정 국방예산 관점보다는 각 나라 분야별 투자 우선순위 관점에서 논하는 것이 합리적이다. 적정 국방예산을 설정하는 또 다른 방안은 적과의 양적 비교를 통해 판단하는 것이나, 이는 질적 요소를 반영하지 못하는 한계가 있다. 따라서 궁극적으로 적정 국방예산 규모는 정부 공무원, 군인, 민간인이 개방적으로 참여하여 설득력 있는 군사력 소요를 선택하는 과정에서 결정되는 것이 바람직하다. 물론 정부 재정 당국(기획재정부)과 국회 관점에서 이견이 있을 수 있으나, 적정 국방예산 규모는 군사력 소요의 분석과 판단의 조화로 결정되는 것이 필요하다.
그리고 국방예산의 실질적 결정 요소는 다음과 같이 다양하다. ① 전년도 국방예산의 규모이다. 예산은 연간 단위로 크게 변하지 않는 특성이 있다. ② 현재 및 미래의 군사적인 갈등・분쟁・전쟁의 발생 가능성이다. 위협이 명확할수록 국방예산은 더 많이 편성된다. ③ 국방예산에 투입할 수 있는 국가의 재정 능력이다. 즉, 경제 상황이 국방예산을 감당할 수 있고, 군사 임무 수행에 따른 충분한 반대급부가 있는지도 하나의 요소이다. ④ 국가의 타 분야(복지, 교육 등)와 국방분야 간 상대적 우선순위도 중요한 요소이다. ⑤ 국가 지도자의 국제적인 위상 제고 의지, 국제 사회 책임성, 동맹의 위협 등도 국방예산에 영향을 준다. 그리고 동맹 주도국은 동맹국의 수요를 만족시키기 위한 국방예산 증액의 압력을 느낄 수 있다. 한편 동맹국 간 안보 무임승차 문제, 방위 산업체, 전역 군인, 현역 군인, 다른 그룹 등의 이해관계도 국방예산에 영향을 준다. ⑥ 국가의 부패 정도, 대외 원조 등도 영향을 준다. ⑦ 민주주의가 작동하는 나라에서는 국민이 국방예산이 적다고 생각하면 증가하고, 역으로 과다하다고 생각하면 삭감될 수 있다.
국방예산의 역사
우리나라 국방예산의 역사는 다양하게 구분할 수 있으나, 미국의 무상 군사 원조, 방위세(防衛稅) 도입・폐지, 방위비 분담, 정부 재정 개혁・방위사업청 창설 등을 고려하여 크게 아래와 같이 4개의 시기로 구분할 수 있다.
첫 번째 시기는 1948년 정부 수립부터 1960년대 후반까지로 미국의 무상 군사 원조에 상당히 의존하였던 시기이다. 이 시기에 전력 증강은 미국의 무상 군사 원조에 의존하였으며, 한국 국방예산은 인건비 등 운영 유지비만 충당하였다. 특히, 1955년부터 1967년까지 한국 국방예산(2,641.3억 원)의 약 58%인 1,528.6억 원이 미군의 무상 군사 원조로 충당되었다. 이 시기에 국방예산은 평균적으로 국가 총예산의 약 26.1%를 점유하였으므로, 국가 총예산(일반 회계)의 약 15.1%가 미국의 무상 군사 지원이었다.
두 번째 시기는 1971년부터 1990년까지로 방위세 신설・폐지 및 미국의 해외 군사 판매 차관(FMS: Foreign Military Sales Credit) 도입・상환 시기이다. 우리나라는 1975년 7월 16일에 국토방위를 위한 국방력의 증강에 필요한 재원을 확보하기 위해 목적세인 「방위세법」(법률 제2768호)을 제정하였으며, 1990년 12월 31에 폐지하였다. 이 기간 방위세 세입은 26조 1,353억 원이었으며, 전체 국방예산 51.1조 원의 약 51.1%를 점유하였다. 또한, 법률 부칙에 따라 2000년까지 2조 2,568억 원을 추가로 세입하여, 2000년까지 방위세는 총 28조 3,921억 원에 이르렀고, 방위세의 80% 이상은 전력 증강에 투자되었다. 한편 해외 군사 판매 차관은 미국이 제2차 세계 대전 이후 국제 평화와 안전 유지를 위한 정책적 수단으로 활용해왔던 무상 군사 원조(MAP: Military Assistance Program)를 유상 군사 원조로 전환한 제도이다. 한국은 FMS 차관을 1971년부터 1986년까지 $2,352 백만을 도입하였으며, 1971년부터 2005년 5월까지 이자 $1,468 백만을 포함하여 합계 $3,820 백만을 상환하였다. 한국이 이 차관을 도입한 이유는 남북한 군사력 격차를 해소하기 위한 방위력 개선 사업에 투자하기 위함이었다. 총 차관 규모는 약 2조 2,783억 원(위의 16년간 평균 환율 적용)으로, 기간 중 국방예산의 약 4.5%를 점유하였다.
세 번째 시기는 1991년부터 2005년까지로 우리나라가 방위비 분담금을 미국에 지급하기 시작한 시기이다. 이 시기의 가장 큰 특징은 한국과 미국의 방위비 분담 특별 협정(SMA: Special Measures Agreement)에 따라 1991년부터 한국이 미국에 방위비 분담금을 지급하기 시작한 것이다. 1991년 이전까지 미국은 「주한미군지위협정(SOFA: Status of Forces Agreement)」 제5조에 따라 주한미군 주둔 비용과 군사 시설 건설 비용을 자체적으로 부담하였다. 그러나 미국의 재정 악화와 한국의 경제력 신장을 고려하여 ｢주한미군지위협정」 제5조에 대한 SMA를 체결하여 주한미군 주둔 비용을 분담하기 시작하였다. 1991년부터 2023년까지 23년간 방위비 분담금 총액은 약 22조 7,355억 원으로 같은 기간 국방예산(894조 6,120억 원)의 약 2.54%를 점유하고 있다.
끝으로 2006년부터 현재까지의 시기로 정부 재정 개혁에 따른 총지출 개념의 적용과 방위사업청 창설의 시기이다. 정부는 2004년부터 기존의 세입・세출 일변도의 재정 통계, 통합 재정 통계의 문제점을 극복하기 위해 위에서 언급한 총수입과 총지출 개념을 활용하였으며, 2006년 정부예산부터 적용하였다. 정부가 총수입・총지출 개념을 도입한 목적은 국민 경제에 미치는 재정의 영향을 정확히 국민에게 제시하기 위함이다. 또한 방위사업청을 설치하여 국방예산 중 국방부 소관이었던 방위력 개선비를 방위사업청으로 이관하였는데, 이와 같은 새로운 중앙 관서의 설치는 밀접한 관계에 있는 무기 체계 획득비와 운영 유지비 간 배분 문제를 포함하여 합리적인 국방 재원 배분을 어렵게 하는 주요한 요인으로 평가되고 있다.
국방예산 현황
1948년 정부 수립 이후, 1949년 정부 일반 회계(예산)의 결산 규모는 0.911억 원(1962년 화폐 개혁 고려: 10환 ⇒ 1원), 국방예산은 0.240억 원으로, 정부 재정의 약 26.3% 수준이었다. 1949년부터 2023까지 정부예산(일반 회계 또는 총지출) 증가율은 연평균 23.7%, 국방예산은 연평균 21.9% 증가하였다. 그리고 총지출을 적용한 2006년부터 2023년까지 정부 재정은 연평균 6.43%, 국방예산은 연평균 5.62% 증가하였다. 즉, 정부 수립 이후 국방예산의 연평균 증가율은 정부 지출의 증가율보다는 낮은 수준이다.
아래 그림은 1949년부터 2023년까지 우리나라 정부예산, 국방예산, 그리고 정부예산 대비 국방예산 점유율을 나타내고 있다. 여기서 정부예산은 일반 회계 결산(19491954년), 일반 회계 예산(19551965년), 일반 회계 세출 총액(19662005년), 총지출(2006년)을 의미한다. 여기서 세출 총액이란 한국은행에서 사용하던 용어로 일반 회계 세출에 대여금 순계(Net lending)를 합한 금액을 의미하며, 총지출은 위에서 언급한 내용과 같다. 정부 총지출 대비 국방예산 점유율은 정부의 국방예산에 대한 중요도 인식 정도를 말하며, 국방예산 관점에서는 중요한 의미가 있다. 정부에 따라 연도별 국방예산으로 국방의 중요성을 강조하는 때도 있으나, 이보다는 정부 총지출 대비 국방예산 점유율 지표가 더 의미가 있다. 즉, 동일한 규모의 국방예산이라 하더라도 정부의 확대 재정 정책과 긴축 재정 정책 등에 따라 국방예산 편성에 대한 부담이 다르므로, 정부 총지출 대비 국방예산 점유율이 정부의 국방예산 투자 의지를 더욱 잘 드러낸다고 할 수 있다.
정부 총지출 대비 국방예산 점유율의 변화는 아래와 같다. 한국전쟁 중인 1953년 일반 회계(예산) 5.33억 원 대비 국방예산은 3.74억 원으로, 정부 재정의 약 70.2%를 점유하였고, 2023년까지 가장 높은 점유율에 해당한다. 한편 2023년 정부 총지출은 약 638조 8,000억 원이고, 국방예산은 약 57조 100억 원으로, 정부 총지출의 약 8.93%를 점유하고 있다. 이 점유율은 1948년 정부 수립 이후 최저치에 해당한다. 우리나라의 국방예산 점유율은 6・25 전쟁 중인 1953년 이후 지속해서 감소하다가, 1975년 방위세 도입 이후 서울올림픽이 개최된 1988년(1990년 방위세 폐지)까지 일정하게(20~29%) 유지되었으나, 1989년부터는 지속해서 감소하는 추세이다. 특히 2003년에 점유율(10.7%)이 10%대로 감소한 이후 2018년(10.1%)까지 약 16년간 10%대를 유지하였으나, 이후 단 4년(2019년부터 2023년) 만에 점유율 8.93%로 감소하였다. 한편 이러한 정부 총지출 대비 국방예산 점유율의 감소 추세는 지속될 것으로 예측된다.
그리고 아래 표는 최근 5년간(2019년부터 2023년) 우리나라 정부 총지출, 국방예산, 국방예산 점유율, GDP 대비 비율, 국방 부문별[전력 운영비(병력 운영비+전력 유지비), 방위력 개선비] 구성 비율을 나타내고 있다. 즉, 국방예산은 정부 총지출 점유율이 9.94%에서 8.93%(2023년 기준 1%는 약 6.4조 원)로 감소하였으며, 국방예산 중 전력 운영비는 67.1%에서 70.3%로 증가하였고, 반면에 방위력 개선비는 32.9%에서 29.7%로 감소하였다.
| 구분 | 2019년 | 2020년 | 2021년 | 2022년 | 2023년 |
|---|---|---|---|---|---|
| ■ 명목 GDP | 19,244,981 | 19,407,262 | 20,801,985 | 21,617,739 | |
| ■ 정부 총지출 | 4,695,752 | 5,122,054 | 5,579,872 | 6,076,481 | 6,387,278 |
| ■ 국방예산 | 466,971 | 5,01,527 | 528,401 | 546,112 | 570,143 |
| ※ 국방예산 비중 | |||||
| - GDP 대비 | 2.43% | 2.58% | 2.54% | 2.53% | |
| - 정부 총지출 대비 | 9.94% | 9.79% | 9.47% | 8.99% | 8.93% |
| ◦ 방위력 개선비 | 153,733(32.9%) | 157,636(32.6%) | 164,335(41.4%) | 161,367(30.4%) | 169,169(29.7%) |
| ◦ 전력 운영비 | 313,238(67.1%) | 326,146(67.4%) | 358,437(68.6%) | 369,676(69.6%) | 400,974(70.3%) |
| 출처: 국방부, 각 연도 보도자료, 한국은행 경제통계 홈페이지 | |||||
세계 국방예산 현황
2022년 기준 세계 국방예산의 국가별 점유 비율은 미국이 약 38.2%로 가장 크고, 중국 12.1%, 러시아 4.4%, 일본 2.4% 등이 그 뒤를 잇고 있으며, 한국은 2.1%로 세계 11위이다. 세계 국방예산의 지역별 비율은 미국 등 북미가 39.5%, 중국 등 아시아가 25.7%, 영국 등 유럽이 16.7%, 중동 및 북아프리카가 9.6%, 러시아 등이 4.9% 순으로 아시아도 상당한 규모의 국방예산을 지출하고 있다.
참고문헌
단행본
국가공무원인재개발원, 『국가재정의 이해』 (2018)
국방부, 『1968 국방백서』 (1968)
국방부, 『2022 국방백서』 (2023)
국회예산정책처, ｢2021 대한민국 재정｣ (2021)
최수동, 『국방예산과 국방기획관리』 (온크미디어, 2024)
한국은행, 『경제통계연보』 (각 연도)
한국재정정보원, 『재정통계 해설』 (2019)
합동참모본부, 『군사기본교리』 (2022)
IISS, The Military Balance 2022. (London, Routledge, 2023)
인터넷 자료
한국재정정보원, ｢열린재정｣(https://www.openfiscaldata.go.kr/op/ko/index)
국방부, ｢보조자료｣(https://www.mnd.go.kr)
기타 자료
국방부, 『2004년 국방예산(안) 참고자료』 (2004)
국방부, 『2023년도 국방예산 참고자료(2)』 (2023)
집필자