지방자치단체장 ()
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내용 요약
지방자치단체장은 지방자치단체의 대표 기관이자 집행 기관의 장으로서, 지방자치단체의 각종 사무를 처리하고 지방의회의 의결 사항을 집행하는 기관이다. 지방자치단체의 종류에 따라 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 도지사, 특별자치도지사 등 광역자치단체장과 시장, 군수, 자치구청장 등 기초자치단체장으로 구분된다. 지방자치단체장은 「공직선거법」에 따라 주민의 선거로 선출된다. 임기는 4년이고 계속 재임은 3기에 한한다. 해당 지방자치단체를 대표하며, 사무와 재산을 관리할 권한, 조례안 제출권, 규칙제정권, 재의요구권 등의 권한을 가진다.
목차
정의
지방자치단체의 대표 기관이자 집행 기관의 장으로서, 지방자치단체의 각종 사무를 처리하고 지방의회의 의결 사항을 집행하는 기관.
개설
지방자치단체장(地方自治團體長)은 지방자치단체의 대표 기관이자 집행 기관의 장(長)으로서, 지방자치단체의 각종 사무를 처리하고 지방의회의 의결 사항을 집행하는 기관이다. 우리나라의 지방자치단체장은 지방자치단체의 종류에 따라 특별시장(特別市長), 광역시장(廣域市長), 특별자치시장(特別自治市長), 도지사(道知事), 특별자치도지사(特別自治道知事) 등 광역자치단체장(廣域自治團體長)과 시장(市長), 군수(郡守), 자치구청장(自治區廳長) 등 기초자치단체장(基礎自治團體長)으로 구분된다.
우리나라의 지방자치단체장은 현행 「 지방자치법」에 의하면 지방자치단체를 대표하는 장으로서의 지위와 국가의 하부행정기관으로서의 지위를 동시에 가지는 이중적 지위에 있다. 지방자치단체장은 지방자치단체의 최고 행정청(行政廳)이자 독임제(獨任制) 행정청이다.
변천사항
지방자치(地方自治)를 도입한 초기인 1952년에는 서울특별시장과 도지사는 임명제(任命制), 기초단체인 시장, 읍장(邑長), 면장(面長)은 지방의회(地方議會)에서 간선(間選)하였다가 1956년에는 직선제(直選制)로 선출하였다. 1960년에는 광역단체장과 시장, 읍장, 면장 모두 직선제로 선출하였다. 지방자치 중단기를 지나 1987년 개정된 「헌법」에 따라 지방자치가 부활한 이후, 1995년 제1회 전국동시지방선거(全國同時地方選擧)에서 광역단체장과 기초단체장을 모두 주민 직선으로 선출하였다.
내용
지방자치단체장의 선거
지방자치단체장은 주민이 보통, 평등, 직접, 비밀 선거로 선출한다. 「헌법」은 제118조에서 지방자치단체의 장의 선임 방법은 법률로 정한다고 규정하고 있는바, 과거 헌법재판소(憲法裁判所)는 지방자치단체장에 대한 국민의 선거권(選擧權)은 법률상의 권리로 해석하다가, 2014헌마797 헌재 결정에서는 헌법상 기본권으로 해석한 바 있다. “공직선거 관련법상 지방자치단체의 장 선임방법은 ‘선거’로 규정되어 왔고, 지방자치단체의 장을 선거로 선출하여 온 우리 지방자치제의 역사에 비추어 볼 때, 지방자치단체의 장에 대한 주민 직선제 이외의 다른 선출 방법을 허용할 수 없다는 관행과 이에 대한 국민적 인식이 광범위하게 존재한다고 볼 수 있다. 주민자치제를 본질로 하는 민주적 지방자치제도가 안정적으로 뿌리내린 현 시점에서 지방자치단체의 장 선거권을 지방의회의원 선거권, 나아가 국회의원 선거권 및 대통령 선거권과 구별하여 하나는 법률상의 권리로, 나머지는 헌법상의 권리로 이원화하는 것은 허용될 수 없다. 그러므로 지방자치단체의 장 선거권 역시 다른 선거권과 마찬가지로 「헌법」 제24조에 의해 보호되는 기본권으로 인정하여야 한다.”라고 결정하였다.
선거권
지방자치단체장의 선거권은 ｢공직선거법｣(제15조)상 18세 이상으로서 선거인 명부 작성 기준일 현재 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록(住民登錄)이 되어 있는 사람, 주민등록표에 3개월 이상 계속하여 올라 있고 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람, ｢출입국관리법｣ 제10조에 따른 영주의 체류 자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로서 해당 지방자치단체의 외국인 등록 대장에 올라 있는 사람은 해당 지방자치단체의 장의 선거권이 있다.
피선거권
피선거권은 선거일 현재 계속하여 60일 이상(공무로 외국에 파견되어 선거일 전 60일 후에 귀국한 자는 선거인 명부 작성 기준일부터 계속하여 선거일까지) 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 주민으로서 18세 이상의 국민에게 있다.
당선인의 결정
선거구 선거관리위원회(選擧管理委員會)가 유효 투표의 다수를 얻은 자를 당선인으로 결정하고, 이를 당해 지방의회의장(地方議會議長)에게 통지하여야 한다. 다만, 최고 득표자가 2인 이상인 때에는 연장자를 당선인으로 하여 결정한다. 후보자 등록 마감 시각에 후보자가 1인이거나 후보자 등록 마감 후 선거일 투표 개시 시각 전까지 후보자가 사퇴, 사망하거나 등록이 무효로 되어 후보자 수가 1인이 된 때에는 후보자에 대한 투표를 실시하지 아니하고, 선거일에 그 후보자를 당선인으로 결정한다.
지방자치단체장의 직 인수위원회
지방자치단체장 직의 인수 위원회는 법적 근거가 없었으나, 2021년 ｢지방자치법｣ 전부 개정에서 명문의 규정을 두어 법적 근거를 갖게 되었다. 지방자치단체의 장의 당선인은 그 직의 인수를 위하여 필요한 권한을 갖는데, 당선인을 보좌하여 지방자치단체의 장의 직 인수와 관련된 업무를 담당하기 위해여 당선이 결정된 때부터 해당 지방자치단체에 지방자치단체의 장의 직 인수위원회를 설치할 수 있다. 인수위원회는 당선인으로 결정된 때부터 지방자치단체의 장의 임기 시작일 이후 20일의 범위에서 존속한다. 인수위원회 위원장은 1명, 부위원장 1명을 포함하여 시 · 도는 20명 이내, 시 · 군 · 자치구는 15명 이내로 구성한다.
임기
지방자치단체장의 임기는 4년으로 하며, 계속 재임은 3기 내로 한다. 계속 재임을 3기로 제한하는 것의 위헌 여부에 관하여 헌법재판소는 “선출직공무원인 지방의회의원 등과 비교해 볼 때, 지방자치의 민주성과 능률성, 지방의 균형적 발전의 저해요인이 될 가능성이 상대적으로 큰 지방자치단체 장의 장기 재임만을 규제 대상으로 삼아 달리 취급하는 데에는 합리적인 이유가 있다.”라고 판단하여 합헌으로 보고 있다.(헌재 2006. 2. 23. 2005헌마403)
권한
지방자치단체장은 지방자치단체를 대표하고, 지방자치단체의 사무를 총괄한다. 지방자치단체장은 그 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행한다. 또한 소속 직원을 지휘 · 감독하고 법령과 조례, 규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면, 교육 훈련, 복무, 징계 등에 관한 사항을 처리한다. 예산안 편성권과 지방 채권 · 지방 채무 관리 권한 등 지방 재정에 관한 권한이 있고, 조례안 제출권과 규칙 제정권 등 자치입법(自治立法)에 관한 권한이 있다. 지방의회에 대해서는 지방의회 의결에 대한 재의 요구와 제소권, 지방의회의 의결 정족수가 미달될 때와 지방의회 의결 사항 중 주민의 생명과 재산 보호를 위하여 긴급하게 필요한 사항으로서 지방의회를 소집할 시간적 여유가 없거나 지방의회 의결이 지체될 때, 선결 처분을 할 수 있고, 이 경우 지체 없이 지방의회에 보고하여 승인을 받아야 한다.
의무
지방자치단체장은 대통령, 국회의원, 헌법재판소 재판관 등 법률이 정하는 일정한 직과 겸직할 수 없다. 지방자치단체장이 겸임할 수 없는 직에 취임할 때에는 그 직에서 퇴직해야 한다. 또한 지방자치단체장은 재임 중 그 지방자치단체와 영리를 목적으로 하는 거래를 하거나 그 지방자치단체와 관계있는 영리사업에 종사할 수 없다. 이외 법령준수의무, 성실의무, 비밀엄수의무, 청렴의무, 품위유지의무 등이 있다.
지방자치단체장의 협의체
지방자치단체장과 지방의회의장은 상호 간의 교류와 협력을 증진하고, 공동의 문제를 협의하기 위하여 전국적 협의체를 설립할 수 있다. 지방자치단체장의 협의체로서 2000년에 설립된 대한민국시도지사협의회와 대한민국시장군수구청장협의회가 있다. 이들 협의체는 지방자치에 직접적인 영향을 미치는 법령 등에 관한 의견을 행정안전부장관에게 제출할 수 있다. 광역지방자치단체장인 시 · 도지사들과 시장군수구청장협의회의 장, 시도의회의장협의회의 장, 시군자치구의회의장협의회의 장은 중앙지방협력회의(中央地方協力會議)의 구성원이다. 중앙지방협력회의는 국가와 지방자치단체 간의 협력을 도모하고 지방자치 발전과 지역 간 균형발전에 관련되는 중요 정책을 심의하기 위하여 대통령을 의장으로 하는 회의체로서, 대한민국시도지사협의회(大韓民國市道知事協議會)의 장은 국무총리와 함께 공동 부의장이 된다.
지방자치단체의 기관구성과 유형
「지방자치법」은 의결 기관인 지방의회와 집행 기관인 지방자치단체장을 구별하는 기관대립형을 기본으로 규정하고 있으나, 2021년 전부 개정된 「지방자치법」에서 주민투표를 거쳐 기관 구성 형태를 달리 할 수 있음을 규정하여 기관통합형이나 행정관리형 등의 여러 유형을 선택할 수 있는 여지를 두고 있다. 다만, 아직까지 입법이 되지 않은 상황이나, 현재 제21대 국회에는 관련 법률안이 제출되어 있다.
참고문헌
단행본
왕승혜, 『법제이력 조사 연구(1) 지방자치법』 (한국법제연구원, 2020)
홍정선, 『신지방자치법』 (박영사, 2022)
홍준형, 『지방자치법』 (대명출판사, 2022)
논문
김래영, ｢판례평석:지방자치단체장 선거권은 헌법상의 기본권인가?-헌재2016.10.27.2014헌마797-｣(『법학논총』 제42권 제1호, 단국대학교 법학연구소, 2018)
이기우, ｢지방자치단체장의 권한과 책임｣(『한양법학』22, 한양법학회, 2008)
인터넷 자료
행정안전부 국가기록원 홈페이지 자료(https://theme.archives.go.kr//next/localSelf/chief.do?page=1&eventId=0000007208)
집필자