최우정권은 몽고의 제1차 침입 이후 1232년(고종 19) 6월 강화천도와 병행하여 산성입보책(山城入保策)과 해도입보책(海島入保策)을 대몽항전을 위한 국가전략으로 확정하였다. 이미 해도입보는 1231년 몽고 제1차 침입 당시 북계(北界) 청천강 유역의 몇몇 주·현에서 시행된 바 있었다. 이러한 경험이 국가에 의해 수용되어 1232년 전국적으로 확대 적용된 정책이 해도입보책이었다. 전국적 규모의 대몽항전을 위해 입보처로서 해도 이외에 산성이 추가되었다. 해도입보는 모든 지역을 대상으로 적용될 수 있는 것이 아니었고, 해도입보가 용이하지 않거나 아예 불가능한 지역도 많았으므로 대개의 경우 산성이 입보처로 선택되었다.
산성입보책은 1232년 이후 몽고침략에 대응하여 지속적으로 시행되었다. 그것은 몽고와 강화를 체결한 이후로도 출륙환도(出陸還都)하기 전까지는 무인정권에 의해 몽고에 대항하는 수단들 가운데 하나로 중요시되었다. 이후 충렬왕대에 고려 정부는 카단〔哈丹〕의 침입에 대응하여 산성입보책을 시행하였고 커다란 효과를 보았다.
몽고의 침입이 있거나 임박하였을 때, 국가는 민인들에게 명령하여 산성으로 입보하게 하였고, 사정이 나아지면 원래 지역으로 되돌아오도록 지시하였다. 이러한 산성입보는 대개 지방의 수령들에 의해 이루어졌다. 전략적으로 중요한 입보처에는 산성방호별감(山城防護別監), 산성겸권농별감(山城兼勸農別監) 등이 파견되어 입보민을 지휘·통제하였다.
산성입보의 기본 단위는 해도입보와 마찬가지로 주현과 속현의 구분이 없는 군·현 단위였다. 지방관이 입보를 지휘한다고 했을 때, 주현 및 예하 속현들은 각각을 개별 단위로 하면서 지방관 통솔 하에 산성으로 입보하였다. 그리고 입보처인 산성에는 단수가 아닌 복수의 주·현 및 예하 속현들이 입보하고 있었다. 입보처인 산성에는 여러 주·현들의 지방관이 존재하였기에, 방호별감이 파견되었을 경우에 이들은 복수의 지방관들 상위에서 입보민 전체를 관할하는 역할을 수행하였다.
산성입보는 해도입보와 마찬가지로 삶의 터전을 떠나 멀고 험한 곳에 위치한 산성으로 들어가는 것이므로 민인들의 적극적인 호응을 기대하기 어뤄웠다. 따라서 고려 정부는 강력한 정책적 의지를 가지고 이를 추진하였다. 그리고 고려 정부는 안정적·효율적으로 산성입보책을 운영하기 위해 입보처인 산성에 37명에 이르는 방호별감을 파견하여 산성을 수축하거나 별초군(別抄軍)을 지휘하거나 입보한 민인들의 경제적 어려움을 덜어주고자 하였다.
정의
