국둔전

國屯田

• 역사
• 제도
• 조선 전기

이칭

• 이칭: 국농소(國農所)

제도/법령·제도

• 시행 시기: 조선시대

집필 및 수정

• 집필 2022년
• 최종수정 2023년 10월 20일

내용 요약

국둔전은 군량 마련 및 국가 재정 확보를 위해 운영한 토지 제도이다. 국가 재정 및 군자 보충을 위한 둔전으로 지방 재정을 보충하기 위해 설치된 관둔전과 구분된다. 국둔전은 복무하는 군인이 경작하는 것이 원칙이었으나 노비, 일반 농민이 동원되기도 했다. 조선 후기에는 경영의 불안성과 낮은 생산성 문제로 인해 병작제 형태의 둔전 경영이 확대되었다.

키워드

• 관둔전
• 국농소
• 군둔전
• 둔전
• 호급둔전

정의

조선시대, 군량 마련 및 국가 재정 확보를 위해 운영한 토지 제도.

국둔전의 변천

『경국대전』에서는 국둔전을 ‘군인이 경작해 그 수확을 군자곡(軍資穀)에 보충하는 토지’라고 규정하고 있다. 국가의 농장이라는 뜻에서 ‘국농소(國農所)’라고도 하였다. 한편 관둔전(官屯田)은 지방 재정을 보충하기 위해 설치한 둔전(屯田)으로 국가 재정 및 군자^주2 보충을 목적으로 하는 국둔전과 구분되었다.

고려 말 둔전제가 농민 수탈의 한 방편으로 악용되고 수입의 대부분이 국가 재정에 흡수되지 못한 폐단이 생겼다. 이에 1392년(태조 1) 농민들의 피해를 없앤다는 명목으로 국둔전과 관둔전을 모두 폐지하는 원칙을 세웠다. 그러나 ‘둔전을 경작함으로써 그 땅을 지킨다’라는 차경차수(且耕且戍)의 원칙을 유지하는 것이 국가 재정 확립에 도움이 될 것이라는 생각은 근본적으로 부정되지 않았다.

이런 가운데, 국가 재정의 확보도 시급한 과제였기 때문에 관둔전은 실제로 혁파되지 않았고, 국둔전도 태종 때에 이르러 명나라의 청병설^주3이 국내에 퍼지자 군량 확보 문제가 제기되면서 다시 부활했다. 군자곡의 비축을 위해 고려 말에는 군자위전(軍資位田)^주4을 설치해 상당한 정도로 군량을 비축하였다. 그러나 과전(科田)의 부족과 녹봉(祿俸)의 결핍을 군자곡에서 보충했기 때문에 군자곡의 비축량은 점점 줄었다.

이에 대한 대책으로 군자위전을 확대하는 한편 국둔전을 부활시켰다. 이때, 처음에는 둔전제 자체를 개선하려는 의도에서 군인 외에 일반 민호^주5에게도 토지를 주어 경작하게 하는 호급둔전(戶給屯田)^주6이 구상 되었다. 둔전을 경작하지 않는 가호^주7에게도 종자만 주고 가을에 수확의 일부를 거두었던 고려의 가호둔전(家戶屯田)^주8과 같은 형태의 호급둔전이 일시적으로 실시되었으나 곧 폐지되었다. 국둔전도 앞서 폐지된 것을 그대로 부활시키는 것보다는 황무지 개간을 통한 둔전의 신설, 확대를 지향하고 있었다.

그러나 부활한 국둔전은 제대로 운영되지 못하였다. 농민들에게 피해를 주고 생산성도 낮아 1426년(세종 8)에 다시 폐지되었다. 사군육진(四郡六鎭)의 개척에 따라 그 지역에만 국둔전이 설치되기도 하였다. 문종 때에는 함경도와 황해도 지역에 군인이 경작하는 국둔전이 설치되었으며, 이후 세조 때에는 보법(保法)^주1을 실시하고 각 요충지마다 진관(鎭管)을 설치하여 진관을 중심으로 적을 방어하는 진관 체제가 확립되면서 국둔전이 전국적으로 부활, 확대되었다.

국둔전의 운영 방식

세조 이후 전국적으로 설치, 확대된 국둔전은 관찰사(觀察使)가 설치 대상지를 선정해 중앙에 보고하면, 호조(戶曹)에서 심의해 그 가부를 관찰사에게 통보하고 개간에 착수하는 형식을 취하였다.

국둔전의 관리는 그 지역의 수령이 맡았으며, 그 경영도 ‘차경차수’의 원칙을 표방하여 군인 · 노비(공노비 중 외거노비) 등의 부역 노동에 의해 이루어지는 것이 일반적이었다. 이외에도 일반 농민들을 동원해 개간, 경영하는 경우도 없지 않았다.

그러나 부역 노동에 의존한 경영 형태는 백성들의 원망을 유발하였다. 또한 국둔전은 황무지를 개간한 경우가 많아 경작 조건이 좋지 않았고 생산성도 낮았다. 이에 국둔전을 혁파하고 백성에게 개간하는 것을 허락하여 경작민에게 세금을 거두자는 주장이 제기되기도 했다. 낮은 생산성으로 농민들이 경작을 기피하게 되자 국둔전은 점차 폐지되어 빈민이나 토지가 없는 농민에게 분급되었다. 그 뒤 명종 이후에는 사실상 소멸되는 추세였다.

양란을 거치면서 국토가 황폐해지자 정부는 둔전 설치를 독려하였다. 전후 복구 과정에서 둔전은 국가의 재정 확보는 물론 전쟁으로 발생한 대량의 황무지를 개간하고 유민(流民)^주9을 안집할^주10 방안으로 간주되었다. 그로 인해 17세기에는 둔전의 개간이 활발하게 진행되었으며, 이에 따라 둔전의 운영 방식도 다양해졌다. 우선 전기와 마찬가지로 군인 및 노비 등 신역(身役)^주11 부담자를 동원해 경작하는 형태가 있었으며, 인근의 농민을 징발하여 경작에 투입하는 방식이 있었다. 또한 전란으로 인해 거주지를 잃고 떠돌아다니는 유민을 모집하여 경작하는 형태도 존재했다.

그럼에도 불구하고 부역 노동에 따른 둔전 경영의 불안정과 낮은 생산성 문제는 여전히 해소되지 못했다. 이에, 안정적인 둔전 경영을 위한 방안으로 병작제^주12가 시행되었다. 이는 일반 농민에게 둔전을 경작하게 하고 소출^주13의 일부를 거두는 방식으로 인신적 지배 예속 관계를 탈각해^주14 나간 경영 형태라는 점에서 의의가 있다.

참고문헌

• 원전

• - 『고려사(高麗史)』

• - 『경국대전(經國大典)』

• - 『태종실록(太宗實錄)』

• - 『세종실록(世宗實錄)』

• - 『세조실록(世祖實錄)』

• - 『숙종실록(肅宗實錄)』

• 단행본

• - 김태영, 『조선전기 토지제도사연구』(지식산업사, 1986)

• - 송양섭, 『조선후기 둔전 연구』(경인문화사, 2006)

• 논문

• - 강상택, ｢여말 선초의 둔전에 관한 일고찰｣(『부산사학』 14·15, 부산사학회, 1988)

• - 염정섭, ｢조선 초기 密陽 守山堤 國屯田의 설치와 경영｣(『石堂論叢』 36, 東亞大學校 石堂傳統文化硏究院, 2006)

• - 이경식, ｢16세기 둔전경영의 변동｣(『한국사연구』 24, 한국사연구회, 1979)

• - 이경식, ｢조선초기 둔전의 설치와 경영｣(『한국사연구』 21·22, 한국사연구회, 1978)

• - 이재룡, ｢조선 초기 둔전고｣(『역사학보』 29, 역사학회, 1965)

주석

• 주1

  : 1464년(세조 10)에 호(戶) 단위의 봉족제(奉足制)를 인정(人丁) 단위로 개편한 제도

• 주2

  : 군사상 필요한 모든 자금. 우리말샘

• 주3

  : 청병(請兵): 군대의 지원을 청하거나 출병하기를 청함. 또는 청하여 온 군대. 우리말샘

• 주4

  : 고려 말기ㆍ조선 초기에, 군량미를 확보하려고 군자시에 지급하던 토지. 경작을 맡은 농민이 바친 전조(田租)를 군자시와 각 지방에서 보관하게 하였다. 우리말샘

• 주5

  : 일반 백성들이 사는 집. 우리말샘

• 주6

  : 고려 말기ㆍ조선 전기에, 군인과 일반 민호에게 주어 그 조세로 군량을 충당하던 둔전. 우리말샘

• 주7

  : 호적상의 집. 우리말샘

• 주8

  : 고려 말기에, 둔전을 경작하지 않는 가호에도 씨앗을 나누어 주고 농사를 짓게 한 다음 가을에 몇 배를 거두어들이던 일. 우리말샘

• 주9

  : 일정한 거처 없이 이리저리 떠돌아다니는 백성. 우리말샘

• 주10

  : 평안하고 화목하게 되다. 또는 평안하고 화목하게 하다. 우리말샘

• 주11

  : 나라에서 성인 장정에게 부과하던 군역과 부역. 우리말샘

• 주12

  : 지주가 소작인에게 토지를 빌려주고 소작료를 수확량의 절반으로 매기는 제도. 우리말샘

• 주13

  : 논밭에서 나는 곡식. 또는 그 곡식의 양. 우리말샘

• 주14

  : 잘못된 생각이나 나쁜 상황에서 벗어나다. 우리말샘