과전 ()

고려시대사
제도
1391년(공양왕 3), 사전 개혁(私田改革)을 거쳐 제정된 과전법에 따라 양반 관료에게 지급한 분급 수조지.
이칭
이칭
사전
제도/법령·제도
제정 시기
1391년(공양왕 3)
시행 시기
고려 후기, 조선 전기
폐지 시기
1466년(세조 12)
시행처
조선왕조
주관 부서
호조
• 본 항목의 내용은 해당 분야 전문가의 추천을 거쳐 선정된 집필자의 학술적 견해로, 한국학중앙연구원의 공식입장과 다를 수 있습니다.
내용 요약

과전은 1391년(공양왕 3)에 사전 개혁(私田改革)을 거쳐 제정된 과전법에 따라 양반 관료에게 지급한 분급 수조지이다. 과전이 지급됨으로써 관료는 안정적인 관직 생활과 신분을 유지하게 되었으며, 이성계와 신진사류는 이를 통해 조선 건국의 정당성을 확보할 수 있었다. 하지만 과전은 태종 대부터 토지 부족과 재정 운영의 어려움 등으로 인하여 축소되었으며, 1466년(세조 12), 현직자에게만 토지를 지급하는 직전법으로 변경되었다가 명종 대 이후에는 결국 사라지게 되었다.

정의
1391년(공양왕 3), 사전 개혁(私田改革)을 거쳐 제정된 과전법에 따라 양반 관료에게 지급한 분급 수조지.
제정 목적

관료에게 직무에 알맞은 토지를 지급하여 복무에 충실하도록 하며, 아울러 관료의 신분을 보장하기 위한 취지에서 제정되었다. 이로써 고려 후기의 문란한 토지제도를 개혁하는 동시에 조선을 건국하는 데 명분을 세울 수 있었다.

내용

과전(科田)은 등급에 따라 지급한 토지라는 의미로 고려시대의 전시과녹과전에서 기원을 찾을 수 있다. 충렬왕 대 내시 낭장 황원길(黃元吉)이 본인의 과전이 척박하므로 다른 사람의 과전과 바꾸었다는 사료는 이런 점을 잘 보여준다. 하지만 역사 용어로서 과전이란 고려 말 사전 개혁(私田改革)으로 제정된 과전법(科田法)을 통해 지급된 토지를 뜻한다.

과전법이 공포된 것은 1391년(공양왕 3) 5월이다. 이에 앞서 1388년(우왕 14) 위화도회군을 통해서 정권을 잡은 이성계와 신진사류는 사전의 폐단을 지적하면서 개혁에 착수하였다.

고려시대 토지제도의 근간이었던 전시과는 무신정권기 이후 몽골과 전쟁을 하면서 붕괴되었으며, 국가의 관리와 감독이 소홀한 틈을 타고 권세가들이 토지를 겸병하고 집적하면서 농장이 대규모로 형성되었다.

아울러 국가에서 관료에게 지급한 토지는 본래 수조권(收租權)이 부여된 것에 불과하였으나 이 역시 탈점과 겸병의 대상이 되었다. 이처럼 국가 권력을 배제한 채 사물화(私物化) 된 토지와 관련된 여러 문제가 곧 사전 문제였고, 이를 해결하려는 것이 곧 과전법의 취지였다.

개혁으로 실시된 과전은 다음과 같은 몇 가지 특징을 지니고 있었다. 첫째, 사전 경기(京畿)의 원칙에 따라 과전 역시 경기의 토지로만 지급되었으며, 사전으로 설정된 토지는 이후에라도 공전으로 편입하지 못하도록 하였다. 고려에서는 지방에도 사전이 지급되어 중앙 정부의 눈을 피하여 토지를 겸병할 수 있었는데, 이를 차단하고 국가의 관리 및 감독을 강화한 셈이다.

둘째, 사대부를 우대하며 시산(時散)을 막론하고 토지를 지급한다고 하여 과전의 목적이 중앙 관료의 생활과 신분 보장을 위한 것에 있었음을 알 수 있다. 이는 고려의 전시과에서도 마찬가지로 벼슬한 이에게 대대로 녹을 준다는 뜻의 사자세록(仕者世祿)을 포함하는 것이었다. 실제로 산관(散官)에게 급전이 어떻게 이루어졌는지에 대해서는 이견이 있으나 전일의 실직에 따라 받았다고 생각된다. 아래는 과전법과 전시과(경정전시과)의 지급대상과 액수를 비교한 표이다.

과(科) 지급액수(結) 지급대상 지급액수(結) 지급대상
전(田) 시(柴)
1 100 50 150 中書令 尙書令 門下侍中 150 在內大君 ~ 門下侍中
2 90 45 135 門下侍郞 中書侍郞 130 在內府院君 ~ 檢校侍中
3 85 40 125 叅知政事 左右僕射 上將軍 125 贊成事
4 80 35 115 六尙書 御史大夫 左右常侍 太子詹事 太子賓客 大將軍 115 在內諸君 ~ 知門下
5 75 30 105 七寺卿 秘書殿中監 國子祭酒 尙書左右丞 司天監 太子少詹事 諸衛將軍 右少詹事 105 判密直 ~ 同知密直
6 70 27 97 吏部諸曹侍郞 將作少府軍器大醫監 左右庶子 左右諭德 諸中郞將 97 密直副使 ~ 提學
7 65 24 89 七寺少卿 秘書殿中將作少府司天少監 給事中 中書舍人 御史中丞 國子司業 太子僕 太子率更令 太子家令 89 在內元尹 ~ 左右常侍
8 60 21 81 諸郞中 大醫軍器少監 內常侍 閣門引進使 太子左右贊善大夫 太子中允 太子中舍人 閣門使 國子博士 諸郞將 81 判通禮門 ~ 諸寺判事
9 55 18 73 秘書殿中丞 閣門副使 73 左右司議 ~ 典醫正
10 50 15 65 諸員外郞 起居郞 起居舍人 侍御史 六局奉御 殿中內給事 太史令 諸陵大廟令 內謁者監 大學博士 中尙令 四官正 太子藥藏郞 典膳郞 太子洗馬 65 六曹摠郞 ~ 諸府少尹
11 45 12 57 通事舍人 左右補闕 殿中侍御史 七寺三監丞 司天丞 秘書郞 六衛長史 國子助敎 京市令 內直典設郞 宮門監 侍御醫 諸別將 57 門下舍人 ~ 諸寺副正
12 40 10 50 監察御史 左右拾遺 閣門祗候 門下錄事 中書注書 軍器丞 六局直長 四門博士 詹事府司直 內侍伯 內殿崇班 諸散員 大相 左丞 50 六曹正郞 ~ 和寧判官
13 35 8 43 尙書都事 七寺三監主簿 大學助敎 大官大樂大盈典廐令 內園供驛掌冶令 太史丞 諸陵大廟丞 司天主簿 東西頭供奉官 諸校尉 元甫 正朝 43 典醫寺丞 ~ 中郞將
14 30 5 35 六衛錄事 軍器主簿 四門助敎 京市中尙武庫大樂大盈大倉大官典廐丞 內園供驛掌冶丞 秘書校書郞 良醞令 司儀守宮典獄都染雜織都校掌牲令 大醫博士 大醫丞 挈壺保章正 律學博士 左右侍禁 左右班殿直 諸隊正 元尹 35 六曹佐郞 ~ 郞將
15 25 25 都染雜織都校掌牲守宮司儀典獄良醞丞 司廩 司庫 太史司辰司曆監候 尙食食醫 律學助敎 書學筭學司天博士 大醫醫正 司天卜正 秘書正字 諸主事 御史臺錄事 中樞院別駕 門下待詔 文林郞 將仕郞 殿前承旨 都知 船頭 典丘官 司引 馬軍 25 東西七品
16 22 22 諸令史 書史 主事 中書秘書史館太史書藝 醫計師 司天卜師卜助敎 副殿前承旨 禮賓閣門承旨 獸醫博士 當印 堂直 監膳 典食 典設 役步軍 20 東西八品
17 20 20 諸書令史 諸史 尙乘內承旨副內承旨 太史典史 注藥 藥童 通引 直省 知班 呪禁師 供膳 酒食 供設 掌設 堂從 追仗 引謁 計史 試計史 試書藝 監門軍 15 東西九品
18 17 17 閑人 雜類 10 權務散職

〈표 1〉 경정전시과(1076)와 과전법(1391)의 지급대상과 지급액수 비교(『고려사』 권78 志32 食貨1 田制 田柴科 및 祿科田)

과전은 전시과와 비교할 때 지급액수는 대체로 비슷하며 시지(柴地)가 사라졌다는 것이 하나의 특징이다. 이에 대해서는 잠시 후 언급할 것이다. 또한 주목되는 것은 지급대상이 보다 간결하게 표현되어 있다는 점이다. 전시과에서는 관직명을 일일이 나열하였지만 과전법에서는 과전의 지급대상 범위를 어떤 관직부터 어떤 관직까지라고 표현하였다.

이것이 가능한 이유는 그만큼 관직의 서열을 정리하기가 쉬워졌다는 뜻이며, 관품 체계가 보다 명확해졌다고 할 수 있다. 그리고 고려에서는 15과 이하에서 토지를 지급받던 서리, 군인, 한인, 잡류 등 유외 직역이 사라졌다는 것이 특징적이다. 오직 양반 관료만이 토지를 받을 수 있게 된 것이다.

관료에 대한 우대는 수신전(守信田)휼양전(恤養田)을 통해서도 드러난다. 수신전은 관료가 사망한 뒤 그의 수절한 부인에게 자녀가 있으면 사망한 관료가 받던 토지의 전액을 지급하고, 자녀가 없으면 절반을 지급하였다.

휼양전은 부모가 모두 사망하고 자녀가 유약하면 부친의 과전을 전부 지급하되 자녀의 나이가 20세가 되면 아들은 자신의 품계에 따라 받고, 딸은 남편이 정해진 뒤에 남편의 품계에 따라 받도록 하였다.

수신전과 휼양전은 그 자체로 관료의 신분을 보장하는 측면이 있었는데 현실에서 그러한 측면은 더욱 강화되어 나타났다. 가령 사망한 관료의 아들이 20세가 되었는데도 관직을 얻지 못하면 원칙적으로 과전을 회수해야 했지만, 실제로 과전의 환수는 시행되지 못하였다. 오히려 수신전과 휼양전의 명목을 이용하여 과전을 세습하는 관행이 자행되고 있었다.

셋째, 과전을 받는 방식과 절차는 관료 개인에게 일임하였다. 과전을 받기 위해서는 과전의 취득 자격을 상실한 자나 불법으로 소지하는 자를 적발하여 호조(戶曹)급전사(給田司)에 신고하면, 진고(陳告)한 사람의 수전 자격 유무와 토지의 다소를 분별하여 대간(臺諫)서경(暑經)을 거쳐서 과전단자(科田單字)를 발급해 주었다.

이를 진고체수법(陳告遞受法)이라 하였는데, 과전법의 시행 초기부터 관료에게 지급할 토지가 부족하였으므로 마련된 방안이었다. 이로 인하여 수전의 불균형과 함께 관료층 내부의 갈등이 점차 심화되었으므로 1417년(태종 17)에는 폐지되고 이후로는 호조가 수조지 분급을 전담하게 되었다.

넷째, 과전으로 지급된 토지의 실체는 수조권이었고, 답험(踏驗)의 권한도 주어졌다. 이 때문에 토지의 주인인 관료가 경작자인 전객(佃客)을 지배하는 구조는 고려시대와 마찬가지였다. 과전에서 거두는 액수는 수전(水田) 1결에 조미(糙米) 30두, 한전(旱田) 1결에 잡곡 30두였다. 이는 과전법에서 규정한 토지세로 공전과 사전이 모두 동일하였다.

이 외에 고려의 전시과와 달리 시지가 더 이상 지급되지 않았다는 점도 주목된다. 시지는 땔나무를 채취할 수 있는 땅으로 농경지와는 구분된다. 시지가 더 이상 지급되지 않았으나 과전에서는 꼴, 숯, 섶 등을 함께 수취할 수 있었다. 때로는 그 정도가 심하여 문제가 되기도 하였다.

경기 내 황한지(荒閑地)에서 백성들이 땔나무를 채취하고 짐승을 기르며 고기잡이 하는 것을 허가하였으며, 이를 막는 자는 죄를 묻는다고 한 것은 이와 관련하여 양반 관료들의 산림천택 독점을 막기 위한 조처였다고 생각된다.

변천사항

과전법은 사전과 공전을 철저히 구분하고 경기의 사전을 제외한 전국의 토지를 가능한 공전으로 흡수하여 국가 재정을 건실히 하는 목적에서 출발하였다. 하지만 수신전과 휼양전이라는 조항으로 일대 원칙인 과전 세습이 진행되고, 각종 공신전의 남발로 인해 사전이 점차 증가하였다. 이로 인해 지급할 토지가 부족한 현상이 만성적으로 발생하여 점차 과전을 축소하고 억압하는 방향으로 정책이 전개될 수밖에 없었다.

태종 대 전객의 전주고소권과 관답험 시행 등으로 과전은 점차 수조권적 지배의 색채를 벗어나기 시작하였다. 1417년(태종 17)에는 사전의 3분의 1을 하삼도에 넘겨 지급하였고, 1431년(세종 13)에는 넘겨진 사전을 다시 경기도로 환급하면서 신급전법(新給田法)이 제정되었다.

신급전법의 주요 내용은 과전의 지급을 축소하고 영세화하며, 국왕의 개입을 강화하는 것이었다. 그 결과 과전의 결수는 큰 폭으로 감소하였고 1466년(세조 12)에는 현직자에게만 토지를 지급하는 직전법이 시행되기에 이르렀다.

의의 및 평가

과전은 고려시대 전시과 체제가 붕괴된 이후 사회적 병폐인 사전 문제를 해결하는 과정에서 조선 왕조가 건국되면서 실현된 토지 분급이었다. 따라서 과전은 고려의 전시과 제도가 가지고 있던 모순을 해결하고 새로운 사회를 준비하는 제도로 평가받는다. 나아가 한국 중세 토지 소유 관계의 특징이라고 할 수 있는 소유권과 수조권의 대립관계에서 과전은 점차 소유권이 성장해 나가는 과도기의 모습을 보여준다는 점에서 의의가 있다.

이러한 의의와 관련하여 과전에 대한 평가도 다양하게 이루어지고 있다. 과전은 전시과와 근본적으로 동일한 제도이나 수조권적 질서를 회복하는 한편으로 소유권이 성장하는 계기를 마련하였다고 보는 견해가 지배적이다.

근래에는 전시과에서 토지와 농민이 결합된 전정에 대해 수조권이 지급된 데에 반하여 과전은 국가에서 농민의 토지를 소경전(所耕田)으로 파악하여 분리하고 그 위에 수조권을 지급하였다는 점에서 차이가 있으며, 적어도 제도의 취지로 본다면 과전의 전주가 더 이상 토지와 농민을 지배하지 못하도록 하였다는 점에서 사전 개혁의 개혁성을 높이 평가하기도 한다.

반면 과전은 수조권의 재분배라는 측면에서 전시과와 다를 것이 없고 오히려 조선 건국이라는 정치적 목적이 크게 작용한 결과라고 해석하거나, 애초에 사전 개혁안이 재정 문제를 해결하는 데 목적이 있었고 그마저도 성공하지 못하고 결국 과전이란 불법적인 수조권 침탈을 개선하는 정도에 그친 것으로 보기도 한다.

이밖에 과전법에 대한 일반적인 평가로 수조권을 매개로 한 지배와 경제 외적 강제에 대해서 부정하는 견해도 등장하였다. 과전법에서는 국가가 과전을 적극적으로 관리하면서 전객에 대한 인신 지배가 어려웠으며, 조선에서는 농업 생산력이 증가하여 수조율이 점차 낮아지고 상대적으로 전객의 지위가 높아졌다고 보았다. 경제 관계에서 신분제도의 영향력이 약화되고 있었다는 입장에서 과전을 평가한 것이다. 이처럼 과전은 그 자체의 형식과 내용의 측면에서도 검토할 것이 적지 않고, 왕조 교체라는 거대한 사건과 맞닿아 있어 앞으로도 다양하게 해석할 수 있을 것으로 보인다.

참고문헌

원전

『고려사(高麗史)』
『고려사절요(高麗史節要)』
『조선왕조실록(朝鮮王朝實錄)』

단행본

최이돈, 『조선초기 과전법』(경인문화사, 2017)
이경식, 『한국 중세 토지제도사-조선전기』(서울대학교출판부, 2006)
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논문

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이민우, 「수신전 · 휼양전에 나타난 과전법의 특징: 전시과 구분전과의 비교를 중심으로」(『사학연구』 133, 한국사학회, 2019)
오치훈, 「고려 전시과의 분급체계와 운영」(고려대학교 한국사학과 박사학위논문, 2018)
이민우, 「여말선초 사전 혁파와 토지제도 개혁 구상」(서울대학교 국사학과 박사학위논문, 2015)
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김당택, 「고려말의 사전개혁」(『한국사연구』 104, 한국사연구회, 1999)
六反田豊, 「科田法の再檢討-土地制度史からみたその制定の意義をめぐる一試論-」(『史淵』 134, 九州大學文學部, 1997)
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