과전법 ()
정의
조선 초기 양반사회의 경제 기반을 이루고 있던 토지제도.
내용
과전법은 좁은 의미로는 문무관료에게 나누어 준 분급수조지를 뜻하나 넓은 의미로는 조선 전기 토지제도의 모든 체제를 내포하고 있다.
고려 말 전시과 체제가 무너지고 권문세가들이 겸병(兼倂)·점탈(占奪)·사패(賜牌: 왕으로부터 노비나 토지를 하사받음.) 등으로 농장(農莊)을 확대하였다. 고려 말의 농장은 중세 유럽의 장원(莊園)과 같이 조세 면제의 특권이 공인되지 않았다.
그러나 농장주는 불법으로 불수조(不輸租) 특권을 누리며 농장에 얽매여 있던 전호(佃戶)를 가혹하게 부리는 대신, 그들의 국가에 대한 역역(力役)을 불법으로 면제시켰다.
고려 말의 농장이 면세·면역의 특권을 누리게 되자, 국가 재정은 바닥나고 관료의 녹봉은 제대로 지급되지 못하였다. 농장의 발달에 따른 여러 사회적 모순이 쌓이게 되자, 대토지 겸병과 농장을 소유한 권문세가에 대한 불만과 원성이 높아갔다.
공민왕 때 전민변정도감(田民辨正都監)을 설치해 이를 개혁하려 했으나, 권문세족의 반발로 실패로 돌아갔다. 위화도회군 이래 정치적 기반을 다진 이성계(李成桂) 일파의 전제개혁 운동은 권문세가의 대토지 겸병과 농장의 확대에 대한 가난한 신진관료의 불평과 도탄에 빠진 농민의 원성을 대변한 것이었다.
전제개혁 운동의 직접적인 원인은 신진관료의 녹봉을 비롯한 국가 재정과 휘하 군병의 군량을 비롯한 군자(軍資)의 확보라는 재정 정책적인 면에 있었다.
전제개혁 운동은 조준(趙浚)의 사전개혁(私田改革) 상소에서 시작, 이행(李行)·황순상(黃順常)·조인옥(趙仁沃)·허응(許應) 등의 잇따른 상소로 추진되었다. 그 결과로 1391년(공양왕 3) 5월 과전법이 공포되었다. 과전법에는 토지분급 규정, 조세 규정, 전주(田主), 전객(佃客)에 관한 규정, 토지관리 규정 등이 포함되어 있었다.
사전개혁의 대상은 주로 권력에 의존한 권문세가의 농장이었다. 사전개혁으로 사전에서의 개별수조권(個別收租權)은 국가에 귀속되었다. 그러므로 사전 가운데 본래의 소유지는 존속되고 수조지(收租地)는 국가에 귀속되어, 탈세지(脫稅地)는 모두 국고수조지(國庫收租地)로 재편성되었다.
그리고 국가 재정의 확보를 위해 공전(公田)을 확대하는 한편, 상대적으로 사전의 분급(分給)은 일정한 제한을 가하였다. 과전법에서 토지 분급은 수조권이 개인에게 귀속되는 사전으로서 관료에게 준 과전(科田)·공신전(功臣田)·외관직전(外官職田), 한량관(閑良官) 등에게 준 군전(軍田), 향(鄕)·진(津)·역(驛)의 이(吏)에게 준 외역전(外役田)과 군장(軍匠)·잡색(雜色)의 위전(位田) 등을 두었다.
그리고 수조권이 공공 기관에 귀속되는 공전으로서 군자시(軍資寺) 소속의 군자전, 왕실 소속의 능침전(陵寢田)·창고전(倉庫田)·궁사전(宮司田), 공공 기관 소속인 사사전(寺社田)·신사전(神祠田) 등을 두었다.
그러나 토지 재분배의 중심이 된 것은 과전이었다. 과전은 문무관료에게 경제적 기반을 보장하기 위해 시관(時官) 즉 현직자, 산관(散官) 즉 퇴직자 및 대기발령자를 막론하고 18과로 나누어 15∼150결의 전지를 분급하였다.
과전은 일대에 한해 분급되었으나 수신전(守信田)·휼양전(恤養田)으로 세습할 수 있었다. 그리고 사전기내(私田畿內)의 원칙에 따라 경기도 내에만 분급되었다.
과전법에서 분급수조지는 전시과에 비하면 훨씬 축소된 채 존속되었다. 경기도 내에는 과전과 공신전 등의 사전이 분급되었다. 외방에는 지방의 유력자인 한량관 등에게 본전(本田)의 다소에 따라 군전이 5결 혹은 10결로 분급되었다.
과전법은 농민도 배려하였다. 즉, 농민은 토지 분급의 대상에서 제외되었으나 농민의 경작지에 대한 소유권은 토지를 황폐화하지 않는 한도 안에서 보장되었다. 그리고 고려 말 사전의 문란으로 농민 소경전의 소유권마저 침탈되었던 것을 농민의 소경전으로 환원시켰다.
또한, 농민에 대한 배려는 공전·사전을 막론하고 10분의 1조(租)로 한정, 병작반수(並作半收)를 금하였다. 그것은 공전에서 국가에 대한 농민의 조세 부담을 줄이며, 사전에서 전객(佃客)이나 차경자(借耕者)에 대한 부담을 덜어주려는 것이었다.
과전법의 조세 규정에 따르면, 공전·사전을 막론하고 수조권자에게 바치는 조는 매 1결당 10분의 1조인 30두(斗)였다. 그리고 전주(田主)가 국가에 바치는 세는 매 1결당 2두였다. 조의 부과는 경차관(敬差官)이나 사전의 전주가 매년 농사의 작황을 실제로 답사해 정하는 답험손실법(踏驗損實法)이었다.
과전법으로 분급수조지(分給收租地)를 축소하고 국고수조지를 확대했으므로 국가 재정의 기반이 확충되었다. 그리고 토지지배 관계에서 고려 말의 사전에 의한 수조권적(收租權的)인 지배가 배제되고, 소유권 위주의 토지지배 관계로 전환되었다. 그것은 당시에 민전(民田) 자체에서 사유관념이 심화되고 있었기 때문이기도 하다.
그리고 과전으로 신진관료의 경제적 기반이 이룩되었다. 뿐만 아니라, 지배층인 양반관료의 토지 소유도 소수인에게 집중되는 것을 지양하게 되었다. 또한, 고려 말 사적인 지배 하에 있던 농민이 과전법으로 국가적인 파악 대상이 되었다.
때문에 농민의 소경전(所耕田)은 조세·요역·군역·공부 등의 부과 기준이 되었다. 농민이 그 의무 부담을 지는 대신 농민 소경전의 소유권이 보장된 것이다. 그리하여 농민의 소경전인 민전은 공전의 틀 속에서 안정적인 소유권을 가지게 되었다.
조선 초기 농민의 토지소유 규모는 1, 2결 정도로 영세해 자립도가 낮았다. 그러나 과전법 시행 이후 토지소유 농민이 70％에 이르고 있어 그 어느 시기보다도 토지를 균점한 상태였다. 이에 따라 요역(徭役)의 부담은 계전법(計田法)에 따라 종래의 인정(人丁) 기준에서 전지 기준으로 바뀌었다.
과전법 이래 사전에 대한 억압 시책은 지속되었다. 태종과 세종 연간에는 기내(畿內) 사전의 3분의 1을 하삼도(下三道)에 이급했다가 환급하더니, 마침내 1466년(세조 12) 직전법(職田法)으로 개혁되었다.
1417년(태종 17) 사전억압 시책으로 사전 3분의 1을 충청·전라·경상의 하삼도에 이급하였다. 그러나 1431년(세종 13) 하삼도에 이급된 사전을 다시 경기도에 환급시키면서 신급전법(新給田法)을 제정하였다. 이 신급전법은 과전 지급에 대한 국왕의 강력한 간섭과 통제를 주요 골자로 한 토지분급 규정이었다. 신급전법 실시 이후 과전의 총결수는 감소되었다.
사전의 하삼도 이급과 신급전법은 사전억압 시책의 일환이었다. 그리하여 마침내 과전법은 조선건국 후 70여 년이 지난 1466년 직전법으로 바뀌었다. 직전법은 사전억압책으로서 직전이 현직자에게만 분급되었다.
직전법의 특징은 다음과 같다. 토지분급 대상에서 체아직과 산직자(散職者)가 제외되고, 관료의 미망인이나 유자녀에게 준 수신전·휼양전의 제도도 없어졌다. 그리고 토지 분급량도 과전법의 최고 150결이 직전법에서는 최고 110결로 감소되었다.
그러나 직전법에서 관료들이 퇴직 후, 사망 후의 생활 보장이 없어지자 직전세를 함부로 거두었다. 국가는 이에 대처해 1470년(성종 1) 직전세의 관수관급제(官收官給制)를 실시하였다. 관수관급제는 국가에서 전주를 대신하여 전객으로부터 직전세를 거두어 전주에게 지급하는 것을 말한다.
이에 따라 직전 내의 전주에 의한 지배 관계는 불가능하게 되었으며, 가장 대표적 사전이라 할 직전마저도 공전과 수조 관계가 같게 되었다. 그리고 명종 때에는 직전제마저도 사실상 폐지되었다.
이후 과전법 하에 휴한법이 극복되고 연작법이 보급, 농업 생산력이 증대되어 농촌에 장시가 발생, 발달하였다. 그리고 지주·전호관계도 상호 보완적인 관계로 인식되어 갔다.
농민의 소경전은 민전(民田)이며, 민전은 모든 사회 계층의 민유지였다. 즉, 매매·상속 등의 처분을 할 수 있는 토지로서, 그 속에는 토지 사유가 이루어지고 있었다. 민전의 경영 형태로는 자영형(自營型)·농장형·병작형 등으로 분류되었다. 자영형은 자영농민의 경영 형태이며, 농장형은 노비와 전호에 의해, 병작형은 전호에 의해 경영, 경작되었다.
과전법 체제는 16세기 직전법의 소멸과 함께 수조권에 입각한 전주·전객제는 사라지게 되었다. 이에 따라 소유권에 입각한 지주전호제가 발달하게 되었다.
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