문종 이전에 설치되었으며, 1076년(문종 30) 당시에는 권무(權務 : 임시로 맡아보는 사무)로써 임명되는 부사(副使)·판관(判官)·녹사(錄事) 등의 관직이 갖추어져 있었다.
소관업무는 분명하지 않으나 조선시대 토관(土官)의 종6품 아문(衙門)인 영작서(營作署)와 마찬가지로 영조(營造)·유막(帷幕) 등의 일을 관장하였던 것으로 추정된다. 1178년(명종 8) 서경관제가 개정될 때 공조(工曹)에 소속되었다.
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