조선총독부 ()
내용 요약
조선총독부는 1910년∼1945년까지 우리나라를 지배한 일본 제국주의 최고의 식민통치기구이다. 군대·경찰 등 무력을 배경으로 정치·경제·사회·문화 전반에 걸쳐 한반도를 통치하면서 민족운동탄압, 경제적 수탈, 민족문화 말살정책을 폈다. 다른 식민지와 달리 입법·사법·행정 전반에 걸쳐 총독이 전권을 행사했다. 비대하게 발달한 식민지 관료제가 조선사회에 이식됨으로써 관료 우위의 권위주의 사회가 고착되고 사회의 자율성을 억압하는 문화가 조성되는 폐단을 낳았다. 이러한 통치기구와 제도·문화는 해방 후에도 오랜 기간 지속됨으로써 탈식민의 주요 과제가 되었다.
목차
정의
1910∼1945년까지 우리나라를 지배한 일본 제국주의 최고의 식민통치기구.
개설
1910년 우리나라의 주권을 강탈한 일본 제국주의가 1945년 패망할 때까지 무력(군대와 경찰)을 배경으로 정치, 경제, 사회, 문화 전반에 걸쳐 식민통치를 수행하고 민족운동 탄압과 수탈을 총지휘한 최고의 식민지배 통치기구였다. 조선총독부는 다른 식민지 사회와 달리 입법, 사법, 행정에서 전권을 행사한 총독을 정점으로 고도의 중앙집권체계를 식민지 조선사회에 이식함으로써 민족차별을 구조화하고 관료제의 비대한 발달을 초래하는 데 핵심적인 역할을 하였다.
주권 침탈과 조선총독부의 설치
1894년 청일전쟁 중에 일본 내각은 한국에 대한 기본 전략으로서 ‘① 한국의 독립을 보호한다. ② 일본의 보호국으로 한다. ③ 청일 공동보호국으로 한다. ④ 세계중립국으로 한다’는 네 가지 방안을 토의하였다. 이 가운데서 일제는 두 번째인 단독 보호를 결정하였다. 그리고 한국을 둘러싼 국제 정세와 한국 정세를 감안하여 신축성 있게 대처하다가 궁극적으로 한국의 주권을 탈취하는 방향으로 추진하였다.
1904년 러일전쟁을 일으킨 일제는 한국 정부에 한일의정서(韓日議定書)를 강제로 체결시켜 군사상으로 필요한 지점을 일본군이 강점하는 한편, 한국의 치안을 일본군이 맡는 군사경찰을 시행하였다. 전쟁에서 승리한 일제는 1905년 10월 27일에 ‘한국보호 확립실행’을 결정하고, 11월 17일 을사조약을 강제로 체결시켰다. 이에 따라 통감부가 설치되고, 한국의 외교권은 박탈되어 ‘보호국화’가 본격적으로 추진되었다.
일제는 통감부 조직 문제를 놓고 무관조직론과 문관조직론으로 대립되었다. 군부는 과도기의 한국 지배방법으로 무관 조직을 고집했으나, 이토 히로부미〔伊藤博文〕를 중심으로 한 문관 세력은 러일전쟁 후에 예상되는 육군의 발호를 경계해 문관조직을 주장하였다. 결국 이토 히로부미가 일본 천황의 특지를 얻어 통감에 임명됨으로써 통감부는 문관조직으로 일단락되었다. 그러나 한국민족의 강력한 저항에 부딪치자 통감부는 일본 군대와 헌병을 증강하여 군사적 지배를 강화해나갔다.
1907년 7월 고종 양위와 한일신협약(정미7조약) 체결, 군대 해산, 그리고 10월의 경찰권 장악 등을 거쳐 1909년 7월 6일일본 정부는 한국의 주권을 완전히 장악할 최종 방침으로「한국병합실행에 관한 건」을 의결하고, 천황의 재가를 받았다. 1910년 5월 30일데라우치 마사타케〔寺內正毅〕를 통감으로 임명하고, 한국을 병합한 이후의 정책을 다음과 같이 결정하였다. ① 조선에는 당분간 헌법을 시행하지 않고 대권(大權)에 의해 정무를 통할(統轄)하는 권한을 가진다. ② 총독은 천황에 직접 예속해 조선에서 일체의 정무를 통할하는 권리를 가진다. ③ 총독에게는 대권의 위임에 의해 법률사항에 관한 명령을 발하는 권한을 부여한다. 단, 이 명령은 따로 법령 또는 법률 등 적당한 명칭을 붙인다. ④ 조선의 정치는 되도록 간이하게 함을 요지로 한다. 따라서 정치기관도 역시 이 주지(主旨)에 따라 개폐한다. ⑤ 조선의 관리에게는 그 계급에 따라 될 수 있는 한 다수의 조선인을 채용한다는 것 등이었다.
일본인과 차별하여 한국인을 통치하고, 총독이 천황의 직속 하에 일체의 정무를 관장하며, 식민통치기구는 될 수 있는 한 간편한 조직으로 하고, 하급관리는 한국인으로 다수 충원한다는 것이었다. ‘민도(民度)의 차이’를 이유로 열등한 한국인을 차별적으로 지배하는 것을 정당화한 이념을 정책으로 나타낸 이 통치기조는 일제가 패망할 때까지 유지되었다.
1910년 8월 29일 「한일합병조약」을 공포한 일제는 대한제국을 조선으로 개칭하고 조선총독부를 설치하면서 다음과 같은 방침을 밝혔다. “① 총독은 위임된 범위 내에서 육 · 해군을 통솔하며 일체의 정무를 통할한다. ② 통감부와 소속 관서는 당분간 그대로 두며 총독의 직무는 통감이 행한다. ③ 종래 한국정부에 속한 관청은 내각과 표훈원(表勳院)을 제외하고는 총독부 소속 관서로 간주하며 당분간 그대로 둔다. 전항의 관서에 근무하는 관리는 구한국정부에 근무하는 것과 같이 취급한다. 단, 구한국법규에 의한 친임관(親任官)은 친임관의 대우, 주임관(奏任官)은 주임관의 대우, 판임관(判任官)은 판임관의 대우를 하고, 또 관(官)에 재직하면서 채용 허가를 받은 자는 1904년 일본 칙령 제195호의 적용을 받는 자로 간주한다.” 통감부 하의 군사적 지배방침을 계승한 이 조치에서 특히 주목할 것은 세 번째 내용이다. 1905년 이후 한국정부에서 근무한 관료들을 그대로 조선총독부의 관료로 임용하고 계급도 그대로 인정한 것은 이들을 회유하여 식민지배를 안정화시키려는 목적도 있었지만, 이들 다수가 이미 일제에 대항할 의지가 없다는 판단도 있었기 때문이다.
총독의 지위와 권한
조선총독부의 최고 지위에 있는 총독은 식민지사회의 최고 권력자로서 입법, 사법, 행정, 군통수권 등 전 분야에 걸쳐 방대한 권한을 가진 사실상의 군주와 같은 존재였다. 조선총독부관제에 규정된 조선총독에 관한 주요 조항을 정리하면 다음과 같다.
총독은 조선을 관할하며, 친임으로 하고 육해군 대장으로 충원한다.(제1조와 제2조)
총독은 천황에 직예(直隸)하며 위임된 범위 내에서 육해군을 통솔하고, 조선 방비를 관해 관장한다. 총독은 제반의 정무를 통할하고 내각총리대신을 거쳐 상주(上奏)하여 재가를 받는다.(제3조)
총독은 그 직권 또는 특별한 위임에 따라 조선총독부령을 발포한다. 여기서 1년 이하의 징역 혹은 금고, 구류, 2백 원 이하의 벌금 또는 과료(科料)의 벌칙을 부과할 수 있다.(제4조)
총독은 소속된 부서의 관리를 통독(統督)하고 주임문관의 진퇴에 관해 내각총리대신을 경유하여 상주하고, 판임문관 이하의 진퇴에 관해서는 전행(專行)한다.(제6조)
즉, 육 · 해군 대장에서 임명되는 조선총독은 ‘천황에 직예’하면서 행정권(제6조) 이외에 군통수권과 통치권(제3조), 입법 기능에 준하는 권한(제4조)까지 갖고 있었다.
먼저, 천황에 직예하면서 내각총리대신을 거쳐 상주하여 천황의 재가를 받는다는 규정은 조선총독과 일본 본국과의 관계문제이자, 식민지로서 조선과 일본의 관계를 규정하는 문제이기도 했다. 조선총독부관제가 처음 공포될 당시에는 식민지 관할 기관인 척식국이 내각 총리대신 밑에 소속되어 있었기 때문에 조선총독이 직접 내각총리대신을 경유하여 천황에게 재가를 받게 되어 있었다. 그러나 이러한 규정은 큰 의미가 없었다. 실제로 조선총독은 일본 내각의 지휘나 감독을 받지 않았다.
1913년 일본 정부는 척식국을 내무성에 합병하면서 조선 · 대만 · 사할린에 관한 사항을 내무성척식과에서 취급하도록 개정했다. 같은 시기에 조선총독부관제를 개정(칙령 114호, 1913.6.13)하여 ‘총독은 제반의 정무를 통할하며 내각총리대신을 거쳐 상주하고 재가를 받는다’는 제3조 조항을 ‘내무대신에 의해 내각총리대신을 거쳐’라고 개정했다. 그러나 1917년 7월 다시 척식국이 내각 총리대신 휘하의 국으로 부활하게 되자 원래대로 ‘내각총리대신을 거쳐’로 개정했다. 1913년 이후 척식국의 책임자를 친임관으로 임명하는 등 그 위상을 높였지만 내각은 여전히 조선총독을 통제하지 못했다.
일본 정부는 1929년척식국을 척무성으로 승격시켜 식민지 행정을 전담하게 했다. 그리고 척무성대신이 ‘조선총독부, 대만총독부, 화태청(華太廳)과 남양청(南洋廳)에 관한 사무를 통리’(척무성관제)하게 하였다. 그러나 척무성대신이 남양청장관, 화태청, 관동장관, 대만총독을 감독할 권한은 있으나 조선총독에 대한 감독권한은 없었다. 식민지 조선을 예외 대상으로 여겨 내각총리대신의 감독을 받지 않는다고 보았기 때문에 조선총독은 계속 천황에게 직예하는 특수한 지위를 누렸다.
이러한 관행은 전쟁을 효율적으로 수행하기 위한 목적으로 1942년 11월 1일 ‘내외지(內外地)’의 통치기구를 일원화하면서 바뀌었다. 내무성의 내무대신이 ‘조선총독과 대만총독에 관한 사무를 통리’할 수 있도록 개정한 것이다. 내각총리대신을 경유하기 이전에 내무대신을 거치는 절차를 만들었으며, 내무 · 대장 · 문부성 등 일본 내각의 대신들이 각각의 소관에 따라 조선총독을 감독할 수 있게 하였다. 그러나 각 성 대신의 감독 지시라는 것이 칙령의 범위 내에서 직권으로 개별적 사무를 통리하는 수준이기 때문에 조선총독의 권한은 여전히 절대적이었다.
두 번째로 조선총독의 군 통수권이다. ‘육 · 해군을 통솔’하는 총독의 군통수권은 1910년대를 거쳐 3 · 1운동 직후까지 존재했다. 총독의 군통수권은 초대 조선통감으로 부임한 이토 히로부미가 야마가타 아리토모〔山縣有朋〕, 참모본부, 한국주차군 등 군부의 반대를 무릅쓰고 획득한 권한이었다. 군부가 이를 반대한 명분은 문관에게 군 명령권을 부여하는 것은 헌법에 규정된 통수권의 독립을 해친다는 것이었다. 조선 지배를 둘러싸고 이토 히로부미를 중심으로 하는 정치인과 군부간의 권력다툼에서 이토 히로부미가 승리함으로써 조선총독은 군통수권까지 갖게 되었다.
그러나 1919년 8월조선총독부 관제 개정에 따라 총독의 군통수권은 ‘출병청구권’으로 바뀌었다. 이것은 정치적인 의미일 뿐, 식민지 조선을 통제하고 억압하는 직접적인 물리력은 변함이 없었다. 사이토 마고토〔齋藤實〕총독 이후 현역 군인이 아닌 장성들이 부임한 것은 일본의 통치권과 통수권이 각각 내각과 군으로 분리된 것과 관계 있다. 일본 헌법에 따르면 천황만 군을 통수할 수 있을 뿐, 내각이 군을 지휘할 수 없었기 때문이다.
3 · 1운동으로 일본은 군사 운용에 관한 총독의 권한을 외형상으로 약화시키고 ‘헌병경찰체제’를 ‘보통경찰체제’로 전환하였다. 군인이 치안을 맡은 계엄상태 하의 군사적 지배방식에서 일반경찰이 치안을 맡고, 행정적 지배를 강화하는 방향으로 식민지배정책을 수정한 것이다. 그러나 경찰관수와 조직 규모에서 볼 때 경찰력은 오히려 크게 강화되었다. 1919년 이전 헌병과 경찰을 합쳐 14,501명이던 것이 1919년 8월 제도 개정 이후에는 16,897명으로 늘어났다. 1920년 1월 제2차 경무기관 확장으로 경찰관은 2만 명을 전후하게 되었고, 1939년부터 전시체제의 강화로 23,000명으로 확대되었다.
세 번째는 총독의 입법 권한으로 제령(制令)과 부령(府令) 제정권이 그 대표적인 예이다. 제령은 조선총독이 조선에서 필요한 입법사항에 대해 법률과 칙령에 위배되지 않는 범위 안에서 천황의 재가를 받아 시행하는 명령을 말한다. 제령은 형식상으로는 법률의 하위규범이며 천황의 재가를 받아야 한다는 단서가 있지만 사후 승인도 가능했다. 조선총독이 의회의 의결 절차 없이 천황이 위임한 입법권을 행사할 권한을 가졌다는 점에서 일본 내각의 통제에서 벗어나 있었다. 또 조선총독은 독자적인 판단만으로 부령(府令)을 실시할 수 있었다. 행정권에 속하는 부령 제정에는 어떠한 승인이나 절차가 필요 없었다. 부령으로 1년 이하의 징역이나 금고, 구류 또는 2백 원 이하의 벌금이나 과태료를 부과할 수 있었다. 일제가 조선을 35년 동안 식민 지배하면서 제정한 대부분의 법령은 제령과 부령이었다.
통치기구의 뼈대를 이루는 조선총독부 관제는 칙령으로 제정되었다. 칙령은 총독부 내부조직의 단위(관방, 국)까지 규정하고 있으나, 총독에게 위임한 권한이 커 행정조직은 얼마든지 개편할 수 있었다. 총독은 조선총독부관제를 비롯하여 경찰관서, 감옥, 철도국, 주1, 그리고 재판소 등 하부조직의 설치와 폐지, 관할구역, 직능, 인원 구성 등 조선군을 제외한 모든 통치기구에 명령을 내릴 수 있었다. 인사권의 경우 주임관은 상주해서 천황에게 결재를 받지만 판임관에 대해서는 전권을 가졌다(진퇴, 징계, 표창). 재정에서는 수입지출권이 있었다. 또한 조직, 인사, 예산, 업무지휘, 감독 등 사법 행정에서도 전권을 갖고 있었다. 조선총독부재판소가 총독에게 직속되어 있어, 칙임관급인 판검사와 주임관급인 법원 서기장의 진퇴만 상주할 뿐, 법원과 검사국의 서기 이하 행정직원 진퇴에 대해서 전행할 수 있었다. 따라서 식민지 조선의 사법부는 일개 행정부서로 지나지 않았다.
총독통치체제에서 유일한 입법기관은 조선총독 자신이었다. 제령은 일반적인 집행명령이나 독립명령이 아니라 예외적으로 시행된 일종의 위임명령이었다. 즉 조선은 천황의 자유로운 대권 발동으로 통치되는 지역으로 총독에게 대권의 위임에 따라 법률사항에 관한 명령을 내릴 권한이 부여된 것이다. 조선총독은 천황의 감독을 받는 것 이외에 다른 행정기관의 감독을 받지 않는 ‘특수 지위’에 있었다. 이것이 일본의 다른 식민지 장관들과 조선총독이 구별되는 점이다.
친임관의 징계 여부는 문관징계령의 적용을 받지 않기 때문에 내각이 관여할 수 없었고, 오로지 칙지(勅旨)를 통해서만 가능했다. 일본 의회는 간접적으로 조선총독부를 통제할 수 있었다. 조선총독부 예산은 일본 정부의 특별회계로 편성되었기 때문에 일본 의회의 심의대상이었다. 따라서 일본 의회는 예산의결, 결산의 심사 및 예산 외 지출에 대한 사후 승인과정에서 조선총독부 행정에 관해 일정한 영향력을 가졌고, 또한 정부에 대한 건의 및 천황에 대한 상소, 국무대신에 대한 질의 및 질문을 통해 조선총독부에 대해 간접 통제를 할 수 있었다. 그러나 조선총독부 예산을 담당하는 재무국장과 사계국장이 일본에 가서 예산계획서를 대장성에 제출하고 주계국장에게 이유를 설명할 뿐, 일본 의회에서 조선총독이나 조선총독부 관리가 의원들의 질의에 답변하는 일은 거의 없었다. 따라서 식민지 조선은 물론이고 일본 내에서도 조선총독의 권력에 직접 간섭할 수 있는 기구가 천황 이외에는 없었다고 할 수 있다.
조선총독부의 기구와 변화
일제가 식민지 조선을 통치하기 위해 만든 최고의 기구인 조선총독부는 크게 세 번에 걸쳐 구조상의 변화를 겪었다. 제1기는 1910년부터 1919년까지로 이른바 ‘무단통치기’에 해당하는 시기이며 헌병경찰에 의한 군사적인 지배가 주요 특징이다. 제2기는 1920년부터 1936년까지로 3 · 1운동을 계기로 분출된 민족의 독립 열기를 체체내로 흡수하는 한편, 안정된 지배체제를 구축하려던 시기이다. 제3기는 1937년부터 1945년까지로 중일전쟁 · 태평양전쟁으로 확대되는 침략전쟁에 식민지 조선의 인적 · 물적 자원을 총동원하던 시기이다.
제1기(1910∼1919)
병탄과 더불어 1910년 8월 29일 식민통치의 기관으로서「조선총독부 설치에 관한 건」(칙령 318호)이 공포되었다. 그러나 당분간은 종전의 통감부와 소속관서를 존속시켜 통감에게 조선총독의 직무를 맡겼다. 또한 내각과 표훈원을 제외한 대한제국 소속의 기관을 총독부의 소속관서로 간주하여 정무의 집행을 담당하게 하였다. 1개월 뒤인 9월 30일 ‘통치기관의 통합, 지방기관의 충실, 인원의 선택배치, 경비절감’ 등 새로운 관제 시행을 위해 조선총독부와 소속관서관제(칙령 354호)를 공포하고, 10월 1일부터 시행하였다. 시행과 동시에 육군 대신 데라우치 마사다케〔寺內正毅〕가 조선총독의 임무를 겸임하도록 명령받았다(이듬해 8월에 전임하였다).
조선총독부의 조직은 친임관으로 총독을 보좌하며 업무를 통리하고 각 부국(部局)의 사무를 감독하는 정무총감(政務總監) 아래 1관방 5부제로 구성되었다. 내무부, 탁지부, 농상공부는 대한제국의 정부기구를 축소해서 그대로 존치시켰으나 학부는 내무부의 1국인 학무국으로 축소시켰다. 그리고 통감부 사법청을 사법부로 개조하고, 총무부를 신설하였다. 각 부의 장을 장관이라 부르고, 국의 장에는 칙임인 국장을 두었다.
소속관서로는 중추원(中樞院), 취조국(取調局), 각도, 학교, 경무총감부(警務總監部), 재판소, 감옥, 철도국, 통신국, 전매국, 임시토지조사국, 세관, 인쇄국, 영림창(營林廠), 의원 등이 설립되었다.
중추원은「조선총독부중추원관제」(칙령 제355호, 1910년 9월 30일)에 의해 설치된 조선총독의 자문기관이다. 정무총감이 중추원 의장을 겸임하였고, 부의장, 고문, 참의(參議, 1910년대는 찬의 · 부찬의)에는 모두 조선인이 임명되었다. 조선총독부가 중추원을 설치한 이유는 세 가지이다. 첫째, 원활한 식민통치를 위해 조선인의 ‘민정’과 조선 사회의 관습에 관한 자문이 필요했다. 둘째, 일제가 한국을 식민지화하는 과정에 적극적으로 협력한 이른바 ‘공로자’에 대한 우대였다. 셋째, 한일합방으로 관직을 잃게 된 대한제국 정부의 고등관에게 일정한 지위를 보장해줌으로써 불만을 달래고 그들을 회유하기 위해서였다. 시간이 흐를수록 대한제국 고등관 출신의 중추원 참의는 자연히 줄어들었지만, 이들 대부분은 말년에 이르기까지 참의를 연임하였다.
1915년 관제 개정을 통해 ‘조선의 구관 및 제도에 대한 조사’ 기능이 총독부 참사관실에서 중추원으로 이관되었다. 중추원에서는 1916년부터 총독부 주도하에 식민사관에 기초한『반도사(半島史)』편찬 사업에 착수하였다. 당시 찬의 · 부찬의 중 일부는 구관 조사와『반도사』편찬 사업에 직접 참여하기도 하였다.
총독이나 총독부 수뇌부가 중추원 참의들에게 자문을 구하는 가장 전형적인 방식은 중추원회의였다. 총독이 구체적인 자문안건을 사전에 주고 중추원 의관(고문, 찬의 · 부찬의, 참의를 통칭)들에게 서면으로 답신을 받았으며, 의장인 정무총감이 주재하는 중추원회의에서 발언을 듣는 형식을 취했다. 중추원회의는 대개 1년에 한 차례 정도 열렸으며, 자문안이 특정되지 않은 경우도 있었다. 중추원회의에 회부된 자문안 중에는 조선사회의 관행이나 관습인 이른바 ‘구관(舊慣)’과 관련된 것이 제일 많았다. 1930년대 이후는 시국의 변화와 총독부의 주요 통치정책과 관련된 주제가 많았다. 1930년대 초중반에는 농촌진흥운동 관련 안건이 자주 논의되었고, 1930년대 후반 이후에는 조선인의 전시(戰時)동원과 황민화운동 관련 자문안이 많았다.
식민통치의 핵심인 경찰기구의 경우, 중앙에 경무총감부, 각도에 경무부를 설치하고, 도경무부는 관하경찰서를 지휘하는 체계로 구성하였다. 이와 같은 체계로 헌병대사령부-각도 헌병대-헌병분대가 연립하여 경찰 업무를 관장하면서 헌병이 최고 치안책임자로서 두 조직의 장을 겸하는 헌병경찰체제가 수립된 것이다. 헌병경찰제 아래에서 헌병은 육군대신의 관할하에 있지만 치안유지에 관한 경찰사무의 집행은 조선총독의 지휘 아래 있었다. 헌병과 경찰관은 민족운동 탄압이라는 식민경찰 본래의 직무 이외에 범죄즉결, 민사소송조정, 검찰사무, 집달리 사무 등의 사법기능과 조장행정사무(助長行政事務) 등 행정 전반을 원조하는 기능도 갖고서 조선을 지배했다.
사법기구의 경우, 1909년 6월한국의 사법권을 박탈한 일제는 11월 1일부터 통감부사법청과 통감부재판소령을 시행, 3심4급제의 재판소(고등법원, 공소원, 지방재판소, 구재판소)를 설치하고, 통감부재판소에 검사국을 병치시켰다. 1910년 10월조선총독부가 설립되면서 독립해 있던 사법청은 총독부의 사법부로 되고, 통감부재판소는 총독부재판소로 되었다. 1912년 3월 18일의 개정(제령4호, 4월 1일 시행)에서 재판소를 고등법원, 복심법원과 지방법원의 3급제로 구분하고, 필요한 곳에 지방법원지청을 설치하게 하였다. 식민지 조선의 사법기관은 총독에 직속되어 중앙 행정부서의 하나로 편재됨에 따라 독립성이 없는 것이 그 특징이었다.
조선총독부가 설치된 후 1년 반 만인 1912년 4월 1일 기구를 개정하였다. 부국과(部局課)를 대폭 통폐합하거나 긴축하고, 그 분장사무를 정리 · 통합하는 동시에 산업관계 부서를 신설 · 확충하는 방향으로 개정이 단행되었다. 그 주요 내용을 정리하면 다음과 같다.
① 총무부를 관방 총무국으로 축소하고 각 부의 서무과를 폐지한 뒤 그 사무를 총무국 총무과로 이관하였다. ② 총독관방에 토목국을 신설하여 종전까지 총독부의 여러 부에 분속되어 있던 항만축조 · 도로 · 치수 · 영선(營繕) 등에 관한 토목행정사무를 통일시켰다. ③ 종래 내무부에서 주관하던 위생사무와 탁지부에서 주관하던 항만검역, 이출우검역(移出牛檢疫), 밀어취체(密漁取締)와 항칙집행(港則執行) 사무를 경무총감부로 이관 · 통합하였다. ④ 관방 소속으로 참사관실(參事官室)을 신설하여 법령의 심의입안과 해석통용, 조선의 제도와 구관조사를 관장하였다. ⑤ 그리고 농상공부의 식산국, 상공국을 각각 농림국, 식산국으로 개편하여 관방 외 4부9국제로 하였다.
소속 관서의 경우 취조국(取調局), 전매국, 인쇄국을 폐지하고 그 사무를 각각 총독부의 여러 부와 국으로 이관했다. 통신국을 체신국으로 개칭하고 소관 업무였던 관측사무를 내무부 학무국에 이관시켰으며, 탁지부 소관의 해사(海事)에 관한 사무를 체신국으로 옮겼다. 임시토지조사국의 총재 · 부총재 제도를 폐지하고 국장으로 변경하였다.
철도국은 종래의 8과를 6과로 줄이는 동시에 철도국과 경무총감부 소속의 인쇄공장을 폐지하여 그 사무를 관방 총무국 인쇄소로 통합하였다. 1917년 7월 31일일본 정부가 만주철도와 조선철도를 직접 장악하기 위한 방안의 하나로 조선철도를 남만주철도주식회사에 위탁경영하면서(國有朝鮮鐵道委託契約) 철도국을 총독관방의 1국(監理課, 工務課)으로 대폭 축소하였다. 위탁경영체제는 조선총독부가 1925년 4월 1일부터 다시 직영하면서 해체되었다. 칙령 제84호로 조선총독부 소속관서인 철도국을 신설하여 국유철도와 부대사업, 그리고 사설철도와 궤도를 감독하는 사무를 관장하였다. 동시에 총독관방의 철도국은 폐지되었다.
1915년 4월 기구간소화라는 취지에서 다시 개정을 시행하였다. 각부 장관 아래 국장을 두는 제도를 폐지하고, 각부장관이 직접 각과의 사무를 지휘하게 하였다. 즉 종래의 9국 가운데 총무국, 토목국, 학무국 3국만 남기고 다른 6국을 폐지하고, 서기관을 전부 사무관으로 고쳐 그 정원을 감소시켰다. 사법부 소속의 민사과, 형사과, 감리과(監理課: 재판소와 감옥의 설치와 폐지, 변호사 관련)를 법무과와 감옥과로 개편하였다. 소속관서에서는 변화가 없었다. 다만 사무정리에 따르는 정원 재배정과 사무분장을 개정하는 수준이었다.
제2기(1920∼1936)
3 · 1운동으로 충격을 받은 일제는 조선의 통치방식을 바꿀 수밖에 없었다. 1919년 8월 19일, 조선총독부관제 개정(칙령 제386호)이 공포되어, 20일부터 시행되었다. 주요 내용은 총독 임용의 범위를 확장시킴과 더불어 “총독은 천황에 직예하며 위임된 범위 안에서 육해군을 통솔하여 조선방비를 관장한다”는 조항을 삭제하고, “안녕질서의 보호와 유지를 위해 필요하다고 인정될 때는 조선에서 육해군의 사령관에게 병력 사용을 청구할 수 있다”고 개정하였다. 이에 따라 문관 출신자의 총독 임용의 길을 열어놓았으나 실제로 등용된 예는 없다.
개정과 함께 헌병경찰제도를 폐지하고 보통경찰체제로 전환하였다. 경무총감부와 각도 경무부 등을 폐지하고, 도지사가 경찰권을 행사하게 되었다. 그리고 종래 헌병분대, 분견소 때문에 경찰서를 두지 않았던 지역에는 경찰서와 주재소를 설치하였다. 이는 군인인 헌병이 치안의 전면에 서 있으면서 식민행정을 지원하던 무단통치체제(계엄체제)가 일반경찰이 치안과 식민행정을 맡는 체제로 바뀌었음을 뜻한다. 그러나 경찰국가로서의 본질은 변함이 없었다.
식민지배정책이 바뀜에 따라 조선총독부 중앙 조직도 크게 바뀌었다. 종래의 내무부, 탁지부, 농상공부, 사법부를 내무국, 재무국, 식산국, 법무국의 4국으로 바꾸고, 내무부에 부속한 학무국을 총독 직속의 국으로 승격시켰으며, 경무총감부를 폐지하는 대신 경무국을 신설하였다. 또한 총독관방의 총무국, 토목국, 철도국을 각각 서무부, 토목부, 철도부로 바꾸었다. 이에 따라 조선총독부 본부는 다음과 같이 6국3부제로 구성되었다.
〈조선총독부 본부 구성〉
총독관방: 비서과, 참사관실, 외사과, 서무부(문서과, 회계과, 통계과, 임시국세조사과, 인쇄소), 토목부(토목과, 영선과), 철도부(감리과, 공무과)
내무국: 제1과, 제2과, 관측소
재무국: 세무과, 관세과, 사계과, 이재과, 전매과, 임시관세조사과
식산국: 농무과, 산림과, 수산과, 상공과, 광무과
법무국: 법무과, 감옥과
학무국: 학무과, 편집과, 종교과
경무국: 경무과, 고등경찰과, 보안과, 위생과
1920년 11월 산미증식계획이 수립되자식산국에 토지개량과를 신설하여 농업수리․토지개량 · 국유미간지 개척 등의 사무를 관장하였다. 1926년 6월 새로 수리과와 개간과를 설치하고, 이어 1927년 5월 토지개량부를 신설하여 위의 3과를 지휘하였다. 산미증식계획의 확대에 따른 기구 정비였다. 그리고 종래 국유임야 사업을 산림과출장소 · 지방청 · 영림창 세 곳에서 나누어 관장함으로써 일어나는 폐해를 없애기 위해 1926년 6월 중앙기관으로서 산림부(林務課, 林産課, 造林課)를 신설하여 임정(林政)기관을 통일시켰다. 1932년 7월 27일산림부와 토지개량부를 폐지하고 두 기관이 분장해 오던 업무와 식산국에 속했던 농림, 축산 등 농촌을 대상으로 한 업무를 일괄 관장하는 농림국을 신설하였다.
1924년 12월 20일 ‘일반행정 · 재정정리’ 방침에 따라 본부 관제를 개정하여(칙령 제411호), 기구를 줄이고 동시에 본부와 소속관서의 인원을 대대적으로 감축하였다. 우선 총독관방에 속한 서무부, 토목부와 감찰관 · 감사관을 폐지하고, 서무부의 업무는 관방으로 토목부의 업무는 내무국으로 이관시켰다. 법무국의 기구도 축소하여 민사과와 형사과를 법무과로 통합, 감옥과의 감옥 업무를 소속관서인 감옥으로 이관시키면서 형무소와 가출옥 및 출옥인 보호를 관장하는 행형과(行刑課)로 개칭하였다. 이렇게 해서 1925년도의 총독부 본부는 6국체제로 정비되어 제2기의 기본 골격을 갖추게 되고, 1932년에 산림부와 토지개량부를 통합하여 만든 농림국을 추가하여 1937년까지 유지되었다.
한편, 소속관서에서 주요한 변화로는 세무감독국 설치가 있다. ‘제2차 세제정리’와 함께 1934년 4월조선총독부 세무관서관제(칙령 제11호)를 공포하고, 경성 · 평양 · 대구 · 광주 · 함흥에 각각 세무감독국과 전국의 주요 지역 99곳에 세무서를 설치하였다. 세무감독국에는 서무과와 세무부(直稅課, 間稅課), 경리부(징수과, 회계과)를, 세무서에는 서무과와 직세과, 간세과를 각각 두어 1943년 11월 30일까지 세무업무를 관장하였다.
제3기(1937∼1945)
전시체제기 식민행정기구의 최대 특징은 조선의 인적 · 물적 자원을 전쟁 수행에 효율적이며 체계적으로 동원하기 위한 기획부의 설립으로 상징된다. 조선총독부는 1937년 9월 총독관방에 문서과에서 취급하던 자원조사와 총동원계획 사무를 분리하여 ‘물자동원계획 · 생산력확충계획 등’ 기획 업무를 관장하는 자원과를 신설하였다. 1939년 11월 28일 자원과와 식산국의 임시물자조정과(1938.9.28, 물자의 수급과 조정)를 통합시켜 기획부를 신설하였다. 설치 당시는 3과였으나 이듬해 7월 1일 제4과가 추가되었다. 기획부는 국가총동원 계획의 수립과 수행에 관한 종합사무, 시국에 긴요한 물자의 배급과 조정에 관한 사무를 관장하는 동원체제의 핵과 같은 역할을 수행하였다.
치안계통의 업무도 확대됨에 따라 새로운 기구들이 신설되었다. 1939년 2월 3일 방공(防空)과 소방(消防) · 수방(水防)에 관한 사무를 관장하는 방호과(防護課)가 설치되었다. 당초 방공사무는 총독부 관방문서과에서 주관했으나 이후 경무국 경무과에서 주관하던 소방 · 수방사무와 통합하여 방호과로 독립한 것이다. 1943년 12월 경비과로 개칭하면서 경무과의 경위 · 경비사무까지 관장하게 되었다. 전시 통제경제의 확대로 1938년 11월 경제경찰제도가 만들어지면서 경무과에 경제경찰계가 신설되고, 1940년 2월 3일 경제경찰과로 분리 · 독립하였다.
한편, 1940년 10월 식민지 주민을 총동원하고 통제하기 위해 기존의 국민정신총동원조선연맹을 국민총력조선연맹으로 확대 · 강화하여 발족시키는 것을 계기로 학무국에서 관장하던 국민총동원 업무를 관방으로 이속시킴과 동시에 본부와 각도에 국민총력과를 신설하였다. 이와 병행하여 10호를 1개 반으로 구성하는 애국반체제로 전 조선을 재편함으로써 식민권력이 중앙에서 촌락의 개별호에 이르기까지 ‘침투’할 수 있는 일원적인 지배체제를 구축하였다.
중일전쟁이 장기화되자 조선총독부는 ‘병참기지 조선으로서의 사명완수를 위해’ ‘고도국방국가체제의 확보와 이에 따르는 전시적인 행정기구의 개혁’을 1941년과 1942년에 걸쳐 단행하였다. ‘국민정신의 발휘와 국민의 총훈련, 그리고 생산력 확충으로 총력체제’를 세운다는 목표아래 1941년 11월 19일 조선총독부 본부의 기구를 전면적으로 개혁하였다. 개혁은 후생국(厚生局) 신설과 내무국의 사정국(司政局)으로 개편 · 강화, 그리고 식산국과 기획부의 확대라는 방향으로 진행되었다. 이른바 ‘임전체제(臨戰體制)’의 강화였다.
예상과 달리 침략전쟁이 장기화되자 노동력 동원이 사활적인 과제로 대두하였다. 이를 위해 노무행정을 정비하는 한편, 노동자의 ‘보건위생, 체력 증진 대책, 각종 사회시설, 편리시설에 걸쳐 인적 자원의 기초배양을 위하여 응급적 · 항구적 대책’을 수립하고 집행하는 후생국 설립이 필요했다. 후생국 설치안은 이미 1938년 초부터 제기되어, 일본의 후생성과 같은 역할을 할 수 있도록 계획되었으나, 관제개정과 예산 문제로 일본 정부와 협의를 거쳐 마침내 1941년 말에 타결을 보게 된 것이다.
1942년 11월 1일 일본은 대동아성을 설치함과 동시에 ‘행정합리화’라는 취지의 관제개정을 실시하여후생국 · 기획부를 폐지하고 총무국을 신설하는 기구개편을 단행하였다. 후생국과 기획부를 폐지한 것은 그동안 식민통치에 대해 조선총독부의 독자성을 인정하는 관례에 제한을 가한다는 의미도 있었다. 따라서 개편의 주요내용은 두 기관의 통폐합과 관방의 기구 축소로 나타났다. 그리고 1943년 일본 중앙정부에 군수성 · 농상성 · 운수통신성이 신설되는 것에 맞추어 조선총독부도 12월 1일 대대적으로 행정기구를 개혁하였다. 식민지 조선에서 식량의 증산, 지하자원 등 군수물자의 개발증산, 육해수송력 증강, 징병 등 인적 자원의 수탈을 위해 행정기구를 일원적 통합체제로 대폭 축소 개편한 것이 그 특징이다. 이른바 ‘결전행정(決戰行政)’ 체제가 수립되었다.
먼저 총무 · 사정 · 식산 · 농림 · 철도 · 전매의 6국을 폐지하고 광공 · 농상 · 교통의 3국을 신설하여 8국으로 개편하였다. 그리고 철도국, 통신국과 세관의 관제를 대대적으로 개정했다. 조선내의 만주국경 지점과 대일본항만에서의 연락수송을 원활하게 하기 위해 세관기구를 교통수송의 담당기관과 통합한 것이다. 세관관제를 폐지한 뒤 관세법 계통사무는 총독부 재무국으로, 기타 사무는 철도국으로 이관하였다. 육해수송을 일관되게 하기 위해 종전의 조선총독부철도국을 중심으로 체신관서의 해사(海事)행정과 항공 부문, 그리고 사정국의 항만토목 부문을 통합한 조선총독부교통국 관제를 제정하였다.
또한 지방행정기구의 권한과 기능을 확대, 강화하였다. 조선총독부의 토목사무 일부를 도로 이관하고, 영림서를 도지사의 관할 아래 두었으며, 도의 산업부와 식량부를 광공부와 농상부로 개조하였다. 또한 세제 정비에 따라 세무감독국을 폐지한 뒤, 각지의 세무서를 도지사의 관할 아래 두고, 도재무부를 부활하여 국세와 지방세, 회사경리사무를 관장하게 하였다. 이는 독립적인 기관의 지방기구들을 폐지하고 도지사의 지휘 아래 통합시켜 지방관청의 종합행정력을 강화시키기 위한 것이었다. 읍면에 국가의 관리를 배치한 것도 이 때문이다.
1945년 패전 당시 조선총독부는 관방 외에 재무국, 광공국, 농상국, 법무국, 학무국, 경무국 6국과 외국(外局)인 체신국 · 교통국 2국으로 구성되어 있었다.
이처럼 중일전쟁에서 태평양전쟁이 일어나기 전까지 형성된 행정기구는 전시체제하 행정기구의 기본 골격을 형성하였다. 즉 자원 조사와 종합적인 동원계획을 담당한 기획부의 설립, 식민지 주민의 일상적인 동원과 협력을 강요하는 동원기구의 정비, 전시경제의 특징인 통제경제기구(경제경찰과, 물가조정과, 후생국 등)의 확대, 그리고 중앙에서 결정한 정책이 효율적으로 지방 말단에서 관철되도록 한 지방행정기구의 정비 등이 이 시기에 있었다. 이후 국 단위에서 통폐합 등 복잡한 변화가 있긴 했으나 과와 계 수준에서 고유한 업무가 유지됐으므로 전시행정을 집행하는 단위에서는 큰 변화가 없었다. 1년도 채 안 돼 바뀌는 가운데서도 행정기구가 제 기능을 수행할 수 있었던 것은 이 때문이었다. 그리고 식민지 행정체계가 가지는 특징, 총독을 정점으로 한 중앙집중적이고 종합적인 행정체계와 관치주의(官治主義)로 요약되는 사회체제도 전시체제기의 행정을 뒷받침하는 중요한 요소였다.
지방기구의 변천
조선총독부지방관관제(칙령357호)에 따라 대한제국의 제도를 거의 그대로 계승하여, 경기도 · 충청북도 · 충청남도 · 전라북도 · 전라남도 · 경상북도 · 경상남도 · 황해도 · 평안남도 · 평안북도 · 강원도 · 함경남도 · 함경북도의 13도를 두었다. 도에는 도장관(당초는 조선인 6명, 일본인 7명) 아래, 장관관방과 내무부 · 재무부(1915년 5월 제1부, 제2부로 개칭)와 참여관(조선인)을 두었다. 또 부(장은 부윤, 경성 이하 12)와 군(장은 군수, 317)을 두고 각 부군에는 읍면(4322)을, 그 아래 리(里), 동(洞)을 두었다. 도에는 지방관제 외에 경무부가 있어 경무총장의 지휘를 받았다.
도장관과 경무부장의 관계를 보면, 도경무부장은 도장관의 명령에 따라 도행정의 집행을 돕거나 지방경찰사무에 관해 도장관의 명을 받아 필요한 명령을 내리거나 처분할 수 있다고 규정되어 있다. 그러나 명령계통을 달리하는 현역 육군좌관(佐官)에게 도장관의 명령은 강제력을 갖지 못했다. 그래서 1915년에 이르러 경무부장이 경무부령을 내릴 때는 먼저 도장관의 승인을 받는 것이 필요하다는 제한이 가해져 도장관의 통무권(統務權)이 강화되는 방향으로 개정되었다.
1914년과 1915년 2년에 걸쳐 ‘지방행정의 통일쇄신’이라는 목표 아래 대대적인 행정개편이 있었다. 1914년 4월 1일 거류민단․거류지제도와 한성위생회(漢城衛生會)를 철폐함과 동시에 부제(府制)를 시행하고, 군면을 통폐합하였다. 부(府)의 권한은 줄이는 대신 수는 그대로 두었고, 군은 97개 군을 줄여 220개 군으로, 면은 1,800개 면을 줄이고 8월에 다시 1개 면을 줄여 2,521개 면으로 만들었다. 도의 부속기관으로 주2도 이때 두었다. 이듬해 5월에 제주도와 울릉도에 도제(島制, 장은 島司)를 실시하였다.
1919년 8월 19일의 관제개정(칙령391호)으로 지방관서의 내용도 크게 바뀌었다. 제2기의 지방제도가 갖는 주요 특징은 도장관이 지방의 행정, 경찰, 재정, 문교, 토목 등 각 분야에 걸쳐 종전보다 큰 권한을 행사할 수 있었다는 점이다. 도장관을 도지사로 바꾸고, 그 아래 지사관방과 제1부, 제2부, 제3부를 두었다. 제3부는 지방관제 밖에 있던 헌병경찰제도를 폐지한 뒤 각 도지사가 경찰권을 행사하면서 만든 기구로서 도사무관이 부장에 임명되었다. 1921년 2월의 관제개정으로 제1부를 내무부, 제2부를 재무부, 제3부를 경찰부로 개칭하였다.
〈지방관서 세부내용(1922)〉
지사관방: 비서과, 문서과
내무부: 지방과, 학무과, 권업과, 농무과, 토목과, 회계과, 심사과
재무부: 세무과, 이재과
경찰부: 경무과, 고등경찰과, 보안과, 위생과
지사관방과 재무부, 경찰부에 소속되어 있는 과는 모든 도에 공통이지만, 내무부의 경우는 각도마다 조금씩 달랐다. 예를 들면 임무과(林務課)는 경기도와 함경남도, 수도과(水道課)는 경기도와 평안남도, 사회과는 평안남도, 수산과는 전라남도에만 있었다. 상공과(商工課)는 경기도와 함경남북도에만 있었고 그 대신 다른 도에는 권업과(勸業課)가 있었다. 1924년에 상공과와 권업과는 산업과로, 임무과는 산림과로 각각 개칭하였다.
1930년 4월 지방관관제 개정에서 경기도, 전라남도, 경상북도, 경상남도 4도에 내무부 소속의 산업과, 농무과, 산림과를 분리 독립시켜 산업부(産業部)를 신설하였다. 1941년 6월에는 모든 도로 확대하였으며, 도참여관에게 도사무관을 겸임시켜 산업부장의 직책을 맡겼다.
도재무부는 1934년 5월에 폐지되어 이재과는 내무부로 세무과는 세무서로 이관되었다. 1943년 재무부가 부활될 때까지 지방관서는 지사관방과 내무부, 산업부, 경찰부라는 기본틀을 유지하였다.
제3기에 들어, 1937년 10월 경기도와 함경북도에 외사경찰과가 신설되고, 각 도에 따라 산업부에 농촌진흥과나 토지개량과가 신설되었다. 1943년 9월 식량부를 신설하였으나, 12월 1일의 대규모 지방관관제개정으로 지사관방, 내무 · 경찰 · 재무 · 광공 · 농상의 5부제(部制)로 개편하여 도지사의 지휘 아래 지방관청의 종합행정력을 강화하였다.
조선총독부 관리의 구성과 급여체계
조선총독부 관리는 크게 친임관(親任官), 칙임관(勅任官), 주임관(奏任官), 판임관(判任官)과 사법상(私法上)의 고용관계에 있는 고원(雇員, 관리의 보조적 업무에 종사), 용인(庸人, 주로 육체적 노동에 종사), 촉탁(囑託) 등으로 구성되었다. 따라서 법적인 의미에서 관리라 하면 판임관 이상의 관리를 지칭하였다.
이 가운데 주임관 이상을 고등관이라 하며 고등문관시험에 합격한 사람이 되는 것을 원칙으로 하였다. 주임관이란 장관이 상주(上奏)해서 임명한다는 뜻이며 내각의 발령을 받았다. 칙임관은 주임관을 오래한 사람을 대우하기 위해 천황이 임명하는 형식을 띠었다. 다만 친임관의 경우는 직접 천황이 임명장을 주는 친임식(親任式)을 치뤘다. 조선에서 친임관은 총독과 정무총감, 군인으로는 조선군사령관과 육해군의 대장뿐이었다. 근대 일본의 천황제 아래에서 관리는 모두 ‘천황의 사용인’이었기 때문에 고등관의 경우 천황과의 관계로서 지위를 구분한 것이다. 판임관이란 장관(식민지에서는 총독)이 임명하는 관리로서 보통문관시험에 합격하거나 일정한 기간 동안 일정한 직무에 종사했을 경우 판임관이 될 수 있었다. 그리고 조선총독부와 소속관서의 주임관에 임용될 자격을 가진 자를 시보(試補)라 하며, 판임문관에 임용될 자격을 가진 자를 견습(見習)이라 하였다.
조선총독부 관리의 구성을 보면 1911년 당시 총직원 1만 5113명 가운데 5,707명이 철도국 · 통신국 · 임시토지조사국 등 경제수탈기관에 배치되었고, 치안기관에 2,600명, 사법기관에 1,617명, 중앙행정기관에 974명이 배치되었다. 여기에 치안을 담당한 순사보 3,131명, 헌병과 보조원 7,693명, 밀정 3,000명 등 모두 1만 4824명을 더하면 실제 수는 2만 9937명이었다. 치안 등 탄압기구에 압도적으로 많은 직원이 배치되어 있어 관리의 구성상으로 보아도 경찰국가의 특징을 전형적으로 보여주고 있다. 이후 식민지배가 안정화되고, 행정능력이 강화됨에 따라 일반 행정분야의 관리가 늘어났다. 1943년 당시 조선총독부와 소속관서의 관리수는 일본인 4만 7153명, 조선인 3만 3813명으로 총 8만 966명이었고, 관리 가운데 경찰관이 차지하는 비율은 일본인 1만 4969명, 조선인 8,178명, 총 2만 3138명으로 약 29%에 이르고 있다. 이처럼 조선총독부는 치안과 경제적 수탈기구를 중심으로 구성되어 전체주의적 탄압과 경제적 수탈, 민족문화 말살과 동화정책을 조선 민중에게 강요한 식민지 최고의 권력기구였다.
또한 조선총독부는 식민지 조선을 통치하면서 차별적인 관리 대우 정책을 펼쳤다. 급여체계의 경우 식민지 조선에서 근무하는 일본인에게는 가봉(加俸)제도를 적용하여 본봉의 1/2 이상의 급여를 지급했다. 그리고 조선인 관리에게는 별도의 급여 지급규정을 적용해서 차별했다. 1912년의 조선인 문관 봉급표에 따르면, 조선인 고등관은 일본인 고등관에 비해 약 1등급 정도 낮은 연봉이 책정되어 있었고, 조선인이 약 30∼40%를 차지하고 있는 판임관은 공식적으로 거의 2배에 가까운 본봉의 차이를 보였다. 여기에 일본인이 받는 가봉을 합치면 그 차이는 거의 3배에 가까웠다.
1920년 8월 1일 독립되어 있던 조선인 관리 봉급 규정을 전면 폐지하고 일본인 봉급 체계로 흡수하여 일원화하였다. 조선인 관리의 불만을 잠재우기 위해 차별을 공공연하게 드러내놓던 것을 폐기시킨 것이다. 그러나 ‘조선어 장려수당’ 등을 신설하여 일본인 관리를 우대함으로써 다른 형태의 차별을 개발하였다. 이러한 관료사회의 차별 정책은 민간 영역에도 영향을 끼쳐 민족적 · 사회적 차별을 구조화시키는 기능을 하였다.
의의와 평가
조선총독부는 1910년부터 1945년까지 군대와 경찰 등 무력을 배경으로 정치 · 경제 · 사회 · 문화 전반에 걸쳐 한반도를 통치한 최고 식민권력기구로서 민족운동 탄압과 경제적 수탈, 민족문화 말살정책을 폈다. 다른 식민지와 달리 입법, 사법, 행정 전반에 걸쳐 총독에게 권력이 고도로 집중된 것이 조선 총독제도의 특징이다. 총독을 정점으로 비대하게 발달한 식민지 관료제가 조선사회에 이식됨으로써 관료 우위의 권위주의 사회가 고착화되고 사회의 자율성을 억압하는 문화가 조성되었다. 또한 전시체제기를 거치면서 식민권력이 빠른 속도로 촌락사회까지 침투하여 주민을 통제하고 동원할 수 있도록 행정력을 확대․강화해 나가는 기구를 식민지 조선에 구축하였다. 한편 식민지 관료사회에 수립된 민족차별 구조는 일반사회에도 그대로 관철되어 민족차별을 총체적으로 재생산하는 기본 동력으로 작동했다. 식민지기에 형성된 통치기구와 제도, 문화는 해방 이후에도 오랜 기간 지속됨으로써 탈식민의 주요 과제로 제기되기도 하였다.
〈표-1〉 1935년도의 조선총독부 분과와 사무분장
| 분 과 | 사 무 분 장 | |
|---|---|---|
| 총독관방 | 비서관실 | 1) 기밀문서와 電信 2) 특명에 의한 기밀사무 |
| 인사과 | 1) 관리, 촉탁원과 고원의 진퇴․신분 2) 敍位, 敍勳과 포상 3) 은급 4) 왕공족, 조선귀족과 이왕직 5) 典禮와 의식 | |
| 심의실 | 1) 법령의 심의․입안 2) 법령의 해석․적용 3) 특명에 의한 조사 | |
| 외사과 | 1) 영사관과 외국인 2) 해외이민과 재외시설 3) 기타 섭외사항 | |
| 문서과 | 1) 官印管守 2) 문서의 접수, 발송, 편찬과 보존 3) 관보와 보고 4) 도서와 인쇄물 5) 통계 6) 내외사정의 조사와 소개 | |
| 회계과 | 1) 출납과 용도 2) 보관물 3) 府中取締 4) 營繕 5) 지방 영선공사 감독 | |
| 임시국세조사과 | 1) 국세조사 | |
| 내무국 | 지방과 | 1) 도부군도면의 행정 2) 도지방비, 학교조합과 학교비 3) 임시은사금 4) 神社 |
| 토목과 | 1) 도로, 하천, 항만, 운하, 사방용지, 수리, 상하수 등 2) 수면매립과 사용 3) 도시계획 4) 지방 토목공사 감독 5) 토지수용 6) 토목회의 7) 지형도 조제 | |
| 재무국 | 세무과 | 1) 조세의 부과와 징수 2) 토지대장과 임야대장 3) 역둔토 4) 관유재산 5) 세금외 수입과 대부금 6) 세법위반자 처분 7) 도부군면 기타 지방단체와 공공조합의 公課 8) 관세, 이입세, 噸稅, 출항세와 관세수입 9) 관세의 취체와 범칙자 처분 10) 上屋보세창고와 세관창고의 관리․감독 12) 외국무역 조사 |
| 사계과 | 1) 예산결산 2) 지불예산 3) 수입지출의 과목 4) 예비금 지출과 豫算流用 5) 연도개시전 지출과 定額繰越 6) 稅入簿와 歲出簿 등기 7) 징수보고서와 支出濟額 8) 회게법 제11조에 의한 익년도에 걸친 계약 9) 예산배포 10) 국비, 도지방비, 기타 특별경제의 회계감사 11) 이왕직 경비의 회계심사 12) 공제조합의 재산관리 방법 인가와 동조합에 대한 참여 | |
| 이재과 | 1) 국채와 차입금 2) 화폐와 태환권 3) 일반금융 4) 은행 기타 금융기관 5) 지방단체와 고공조합의 起債 | |
| 식산국 | 상공과 | 1) 상공업 2) 상공회의소, 중요물산도업조합, 산업조합, 取引所 3) 박람회와 공진회 4) 도량형 5) 중앙시험소 |
| 광산과 | 1) 광업과 광업령에 의한 토지의 사용과 수용 2) 지질조사소 | |
| 수산과 | 1) 수산 2) 수산조합과 어업조합 3) 수산시장 4) 수산시험소 | |
| 연료선광시험소 | 1) 選鑛精練 시험 2) 석탄 기타 연료의 조사연구 3) 광물의 분석시험, 감정 | |
| 상공장려관 | 1) 상품의 개량과 판매로 확장 | |
| 농림국 | 농정과 | 1) 농정상의 조사 2) 농회 기타 단체 3) 소작 4) 자작농 창설 유지 5) 농가 부업 6) 蠶絲業 7) 축산과 狩獸 8) 농업자 이주 9) 농촌진흥 10) 종마목장과 수역혈청제조소 |
| 농산과 | 1) 농산물의 개량․증식 2) 비료 3) 미곡통제와 자료조사 4) 농업창고와 미곡창고 5) 수이출입 식물과 종묘 취체 6) 농사시험장과 곡물검사소 | |
| 토지개량과 | 1) 토지개량사업 감사 2) 수리조합과 토지개량사업을 하는 회사 3) 국유미간지 4) 농업 목적의 공유수면 중 沼澤과 干潟 매립 | |
| 수리과 | 1) 수리조합의 설치와 사업계획 인가 2) 수리조합에 하는 토지개량사업 조성 | |
| 임정과 | 1) 임정상 제반 조사 2) 임업령 시행 3) 영림서 또는 임업시험장 4) 국유임야의 관리와 보호․처분 5) 국유임야의 존폐․구분․경계 사정과 측량 6) 사방 7) 화전 정리 8) 임업 조성 | |
| 임업과 | 1) 국유임야의 施業計劃 2) 국유임야의 조림사업 3) 삼림산물 처분 4) 斫伐, 運材, 流筏, 貯木과 제재 5) 材木과 제품 처분 6) 표류목재 | |
| 법무국 | 법무과 | 1) 민사형사와 비소송사건 2) 민사형사와 비소송사건의 재판사무 3) 재판소의 설치․폐지와 관할구역 4) 변호사․공증인․破産管財人 5) 공탁 6) 민적 7) 검찰사무 8) 은사와 형의 집행 9) 범죄인의 인도 |
| 행형과 | 1) 형무소 2) 가출옥인과 출옥인 보호 3) 범죄인의 異同識別 | |
| 학무국 | 학무과 | 1) 교육, 학예 2) 교원 3) 학교, 유치원 4) 조선총독부관측소 |
| 사회과 | 1) 사회사업 2) 제생원, 감화원 3) 사회교육 4) 청소년단, 청년훈련소 5) 도서관, 박물관 6) 경학원, 명륜학원 7) 향교재산의 관리 8) 종교, 향사 9) 사원 10) 보물, 고적, 명승, 천연물 조사와 보존 | |
| 편집과 | 1) 교과용 도서 2) 民曆의 출판과 반포 | |
| 경무국 | 경무과 | 1) 행정경찰 2) 경찰구획과 경찰직원의 배치․복무 3) 경위, 경비 4) 경찰의 피복․총기탄약과 부속품 5) 경찰관리․소방관리의 공로기장 6) 국경 경비경찰 직원과 유족일시금 7) 兵事 8) 경찰공제조합 |
| 보안과 | 1) 고등경찰 2) 노동자 모집 취체 3) 외사경찰 | |
| 도서과 | 1) 신문지, 잡지, 출판물 2) 저작권 3) 검열한 신문지․잡지․출판물 보존 4) 활동사진 필름 검열 | |
| 위생과 | 1) 공중위생 2) 의사, 치가의사, 약제사, 의생, 산파, 간호부, 種痘認許員 3) 약품, 賣藥 4) 병원 5) 人齒, 이발, 안마, 뜸 영업 6) 묘지, 매장, 화장 7) 獸痘예방 8) 이출우 검역 | |
참고문헌
『일본제국주의의 한국통치』(김운태, 박영사, 1986)
『일본제국주의의 조선지배』(박경식, 청아출판사, 1986)
｢전시체제하(1937∼1945) 식민지 행정기구의 변화｣(김민철,『한국사학보』, 고려대학교 사학과, 2003)
｢총독부직제｣(이현종,『서울육백년사』4, 서울시사편찬위원회, 1981)
｢조선총독부초기의 구조와 기능｣(유영익,『삼일운동50주년기념논집』, 동아일보사, 1969)
『朝鮮』
『朝鮮行政』
『朝鮮總督府施政三十年史』
『朝鮮總督府施政年報』
｢朝鮮總督府官制とその行政機構｣(萩原彦三,『友邦シリーズ』第15號, 友邦協會, 1969)
주석
관련 미디어
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