지방세 (地方稅)

경제

제도

정의

지방자치단체가 공공경비를 조달하기 위해 그의 구성원으로부터 특정한 보상 없이 강제적으로 징수하는 조세.

내용

지방자치단체가 징수하는 지방세와 국가가 징수하는 국세는 조세 일반에 관한 성격이나 조세원칙 등이 유사하다. 그러나 국가와 지방자치단체가 다같이 재원조달 수단으로서 조세를 필요로 하기 때문에 국가와 지방자치단체 간에는 세원배분에 관한 복잡한 문제가 생기게 된다.

고대국가와 중세봉건국가의 수취체계는 대체로 중앙집권적인 성격을 띠고 있으므로 국세와 지방세의 구별이 명확하지 않았다. 1948년 정부수립 당시 지방세체계는 일제강점기의 지방세체계를 거의 그대로 답습한 미군정의 지방세체계를 토대로 삼았던 관계로 다양한 세목으로 구성되어 있었다. 국세나 도세(道稅)에 대한 부가세주의(附加稅主義)를 널리 채택한 것이 특색이다.

국세부가세로서는 지세부가세(地稅附加稅)·영업세부가세(營業稅附加稅)·광세부가세(鑛稅附加稅)가 있었고, 특별시·도(道)와 시·읍·면이 각각 과세하였다. 또 도세(道稅) 중 호별세(戶別稅) 등 4개 세목에 대한 부가세가 시·읍·면세로서 설치되었다. 그 밖에 목적세인 초등교육세도 호별세에 대한 부가세와 호별세를 기준으로 하는 특별부과금으로 구성되었다. 지방세체계는 부가세주의와 함께 독립세주의도 채택하였다.

부가세주의가 세원의 공동이용을 의미하는 것이라면 독립세주의는 세원의 완전한 분리를 뜻한다. 예컨대 특별시·도세인 차량세는 전차(電車)·자동차·버스·화물자동차 등을 과세대상으로 하였으나, 시·읍·면세인 차량세는 자전거·리어카·인력거·하우마차(荷牛馬車)·수하차(手荷車) 등을 과세대상으로 삼았다. 1948년 12월에 ＜지방세법＞이 제정되었다.

6·25전쟁으로 세제가 전시세제로 개편됨에 따라 1951년 6월에는 국세부가세 중 지세부가세와 영업세부가세가 폐지되고, 도세인 입정세(入亭稅)를 폐지하는 대신 특별행위세가 신설되었다. 이와 함께 수렵세(狩獵稅)·동력세(動力稅)·선박세(船舶稅)가 도세로, 금고세(金庫稅)·접객인세(接客人稅)가 시·읍·면세로 각각 신설되었다. 그 밖에 도세인 임야세·도축세·어업세·차량세·동력세에 대한 부가세가 시·읍·면세로 신설되었다.

이어 1952년 9월에는 도세인 부동산취득세와 선박세가 취득세와 선세(船稅)로 개편되고, 금고세·접객인세·광고세·전화세가 도세로 신설되었다. 그리고 시·읍·면에 있어서는 금고세·접객인세·선세가 폐지된 반면에 도세인 특별행위세·수렵세·선세·금고세·접객인세·광고세·전화세에 대한 부가세가 신설되었다. 1954년 3월에는 도세와 시·읍·면세로서 국세부가세인 영업세부가세가 부활되고, 면허세가 도세로, 면허세부가세와 벌목세(伐木稅)가 시·읍·면세로 신설되었다.

이로써 도세는 2개 국세부가세와 17개 독립세로 구성되고, 시·읍·면세도 역시 2개 국세부가세와 17개 도세부가세, 3개 독립세로 구성되게 되었다. 그러나 그 뒤부터 지방세체계의 단순화가 추진되었다. 1957년 2월에는 도세 중 영세한 세원(稅源)인 면세지특별지세(免稅地特別地稅)·수렵세·금고세·접객인세·광고세·전화세와 시·읍·면세 중 벌목세, 상기한 도세의 부가세가 각각 폐지되었다.

1958년 12월에는 국세인 자동차세에 대한 부가세가 지방세로 신설되었으나, 1964년 12월에 실시된 국세 및 지방세체계의 전면적 정비에 따라 지방세체계도 대폭 간소화되었다. 국세부가세인 광세부가세와 자동차세부가세가 폐지된 반면 소득세부가세와 법인세부가세가 신설되었다. 국세 중 자동차세와 유흥음식세·마권세가 지방세로 이양되고, 도세 중 호별세·임야세·어업세·특별행위세·동력세가 각각 폐지되었다.

또 가옥세와 선세는 신설된 시·군세인 재산세에 흡수되고, 차량세는 도세인 자동차세에 흡수되었다. 시·군세도 크게 개편되었다. 국세인 농지세의 지방이양으로 시·군독립세인 농지세가 신설되고, 자동차세부가세와 유흥음식세부가세가 도세부가세로 신설되었다. 그 반면에 도세의 개편으로 호별세부가세 등 8개 도세부가세와 시·군독립세인 차량세·교통세가 폐지되었다.

그러나 시·군의 재원 확충을 위해 목적세인 도시계획세와 공동시설세가 신설되었다. 1961년 말 지방세체계의 개편은 현행 지방세체계의 골격을 마련한 것으로서 1966년 8월 국세부가세제도의 폐지, 1973년 3월 주민세의 신설, 1976년 12월 부가가치세(국세)도입을 위한 등록세(국세)와 유흥음식세(지방세)의 교환, 시·군목적세인 사업소세의 신설, 그리고 시·군부가세제도의 폐지에 따른 지방세체계의 재정비로 현행 지방세체계가 마련되었다.

이어 1984년 말에는 농지세를 소득과세로 전환하고 그 세율을 조정한 데 따른 세수결함을 보전하기 위하여 납세의무자를 제조담배의 매도자(나라)로 하는 담배판매세를 시·군세로 신설하였다. 또 1986년 말에는 시·군세로서 토지과다보유세(土地過多保有稅)를 신설하여 조세부담의 형평과 지가안정 및 토지의 효율적 이용을 기하도록 하였다.

또한 1988년 4월에는 구(區)가 자치구로 개편됨에 따라 지방세를 종전의 도(道)·시(市)·군(郡) 세로부터 특별시·직할시·도·시·군·구 세로 그 정의를 개정하고 구세의 세목을 면허세· 재산세·토지초과보유세·사업소 세로 조정하였다. 이와 함께 1988년 말에는 시·군세였던 마권세(馬權券)를 도세(道稅)로 이관하고 시·군세였던 담배판매세를 폐지하여 특별시·직할시세, 시·군세로서 담배소비세를 신설하였다.

또한 1989년 4월에는 토지과다보유세를 통·폐합하여 모든 토지를 소유자별로 합산한 후 누진과세를 하는 종합토지세제를 신설하였다. 그리고 1991년 말에는 도세에 목적세를 신설하여 광역행정기능의 원할화를 위한 공동시설세(共同施設稅)를 시·군세에서 도세로 전환하고, 지역적 특수세원에 대하여 자치단체가 자율적으로 지역세(地域稅)를 부과할 수 있도록 지역개발세(地域開發稅)를 특별시·직할시·도의 목적세로 신설하였다.

그 밖에 1993년 말에는 마권세를 경주(競走)·마군세(馬券稅)로 확대·개편하였다. 이로서 1997년 현재 지방세체계는 15개 세목으로 이루어지게 되었다.

현행 지방세제는 도세 보통세인 취득세·등록세·경주·마권세·면허세와 도세목적세인 공동시설세·지역개발세, 시·군 보통세인 주민세·재산세·자동차세·농지세·도축세·담배소비세·종합토지세와 시·군 목적세인 도시계획세·사업소세로 구성되어 있다.

도세인 취득세는 부동산 차량·중기(重機)와 입목(立木)의 취득에 대하여 당해 취득물건소재지의 도에서 그 취득자에게 부과하는 세금이다. 등록세는 재산권 기타 권리의 취득·이전·변경 또는 소멸에 관한 사항을 공부(公簿)에 등기 또는 등록하는 경우에 그 등기 또는 등록을 받는 자에게 부과하는 세금이다. 경주·마권세는 경륜·경정의 승자투표권이나 승마투표권의 발매에서 얻는 금액에 대한 과세이다.

경주·마권세의 납세의무자는 경주 또는 경마를 주관하여 승자투표권 또는 승마투표권을 발매하는 경주사업자 또는 한국마사회이지만 이 세를 실제로 부담하는 자는 승마투표권 또는 승마투표권을 매수한 자라고 할 수 있다.

면허세는 각종 면허를 받는 자에 대하여 그 면허의 종류마다 부과되는 세금이다. 도세 목적세인 공동시설세는 소방시설·오물처리시설 기타 공공시설세에 필요한 비용에 충당하기 위해 그 시설로 인하여 이익을 받는 자에 부과하는 세금이다.

지역개발세는 지역의 균형개발 및 수질개선과 수자원보호 등에 소요되는 재원을 확보하기 위해 발전용수·지하수·지하자원·컨테이너를 취급하는 부두를 이용하는 컨테이너를 대상으로 과세하는 지방세이다. 시·군세 중 주민세는 균등할(均等割)과 소득할(所得割)로 나누어지고 있다.

주민세 균등할은 시·군 내에 주소를 둔 개인과 시·군 내에 사무소 또는 사업소를 둔 법인에 부과하는 정액세(定額稅)이며, 시의 인구규모, 개인과 법인의 구분에 따라 세액에 차등을 두되 동일한 지역 내의 개인 또는 법인에 대해서는 균등하게 부과된다. 법인세를 납부하는 단체와 대통령령으로 정하는 일정한 규모 이상의 사무소 또는 사업소를 둔 개인도 납세의무를 지게 된다.

주민세 소득할은 시·군 내에서 소득세·법인세·농지세의 납세의무가 있는 개인과 법인에 부과되는 세금이다. 주민세 소득할은 각 세액의 일정률로 과하여진다. 재산세는 시·군·구내에 소재하는 건축물·선박·항공기를 과세대상으로 하여 그 소유자에게 부과되는 세금이며 주택에는 초과누진세율로 과세되고 별장·골프장·고급오락장·고급선박, 그리고 대도시 내의 신설·증설공장에는 중과세율이 적용된다.

자동차세는 시·군에서 자동차를 소유하는 자에게 부과되는 세금이다. 자동차의 종류, 영업용과 비영업용·배기량·화물적재정량 등의 구분에 따라 정액세액(定額稅額)에 차등을 두고 있다. 농지세는 시·군에 소재하는 농지에서 발생하는 소득에 대한 세금이다.

농지세는 종래 갑류(甲類：벼를 생산하는 농지)와 을류(乙類：특수작물을 생산하는 농지)로 구분하여 갑류는 조수입(粗收入), 을류는 소득금액에 따라 각각 부과했으나, 1984년에 농지의 구분을 없애고, 소득금액에 대한 세금으로 개편되었다.

농지세의 세액계산에서도 생산비의 공제와 기초공제가 용인된다. 도축세는 소·돼지의 도축에 대하여 그 도살지 소재의 시·군에서 도살자에게 부과한다. 담배소비세는 제조담배를 과세대상으로 하는 세금으로서 담배제조자, 외국담배 수입판매업자, 외국으로부터 담배를 반입하는 자에 부과되지만 실질적으로는 담배소비자에 대한 소비세의 일종이다.

종합토지세는 모든 토지를 과세대상으로 하여 그 사실상의 소유자에게 부과되는 재산세의 일종으로서 과세대상에 따라 각각 종합합산·별도합산·분리과세 된다. 종합합산·별도합산과세되는 종합토지세는 각각 초과누진세율로 과세된다.

시·군목적세 중 도시계획세는 도시계획사업에 필요한 비용에 충당하기 위해, ＜도시계획법＞의 규정에 의하여 고시한 도시계획구역 안에 있는 토지 또는 건축물을 과세객체(課稅客體)로 하여 그 소재지를 관할하는 서울특별시·직할시 또는 시·군에서 그 소유자에게 부과하는 세금이다.

사업소세는 환경개선 및 정비에 필요한 비용에 충당하기 위해 대통령령이 정하는 지역 내에 사업소를 둔 자로서 사업소 과세대장에 등재된 사업주와 종업원에게 급여를 지급하는 사업주에게 부과되는 세금이다. 사업소세는 재산할(財産割)과 종업원할(從業員割)로 나누어진다. 재산할은 사업소의 연면적(延面積)을 과세표준으로 정액세율(定額稅率)로 과세되고, 종업원할은 종업원의 급여 총액에 대해 비례과세된다.

지방세는 그 세원이 국지화(局地化)되어 있어 소득재분배기능이나 경기조절기능을 수행하는 데 적합하지 못한 성질을 가지고 있다. 그러므로 지방세의 주된 기능은 지방자치단체가 공공서비스를 급부하는 데 필요로 하는 재원을 조달하는 데 있다. 우리 나라에서는 대도시를 제외한 지방자치단체의 경우 지방세의 재원조달기능이 매우 취약하다.

지방세의 재원조달기능이 약화되고 있는 것은 국가와 지방자치단체간의 세원배분에서 세원의 분리주의를 채택하고 있어 지방에는 빈약하고 영세한 세원이 배분되고 있는 데 그 근본원인이 있다.

현행 지방세제를 구성하는 대부분의 세목은 대장과세(臺帳課稅)에 의존하고 있기 때문에 경기에 상응하는 신축적인 세수의 확보가 어려울 뿐만 아니라 재산과세(財産課稅)의 편중으로 조세저항을 증대시키는 문제점도 갖고 있다.

오늘날 지방세도 응능성(應能性)과 보편성을 가져야 하지만 현행 지방세제는 소득 및 소비과세의 비중이 낮아 응능성(공평한 조세를 위해 과세의 표준을 각 개인의 부담능력에 두는 것)도 불충분하고, 세원의 도시편중으로 보편성도 결여되어 있다. 또한, 지방세가 재산과세에 편중되어 특정한 재산, 예컨대 부동산에 대한 세부담이 집중되는 경향도 있다.

그 밖에 재산세와 취득세 등이 채택하고 있는 복잡하고도 다양한 차등과세조치(差等課稅措置)는 지방세의 비과세 및 면세조치 등과 함께 지방세의 공평한 부담배분을 저해하는 요인이 되고 있다. 지방세는 지방자치단체의 자주재원으로서 지방자치의 재정적 기초가 되는 데 그 특별한 의의가 있다.

그리하여 지방재원의 확보에 따라 지방재정의 자주성을 보장함으로써 단체자치를 확립하기 위해서는 국가와 지방간의 세원배분에서 지방세의 신장(伸張)을 보장할 수 있는 세원을 지방에 할애할 필요가 있다. 여러 외국에서는 지방소득세·지방소비세·지방영업세 등이 그러한 세원으로 활용되고 있다.

참고문헌

『한국재정의 근대화과정』(이창세, 서울대학교 출판부, 1971)

『한국재정의 구조』(김명윤, 고려대학교 출판부, 1971)

『한국세정사』(장병순, 보성사, 1973)

『한국세제사』(재무부, 1979)

「한국지방재정에 관한 연구」(차병권, 서울대학교 박사학위논문, 1969)

『지방세연혁집』 제1권(내무부, 1996)

집필자

차병권