946년(정종 1)에 설치되었으며, 신라시대에서도 존재하였던 것으로 보인다.
보는 공공사업을 운영하기 위하여 설치하고 일정한 자금을 밑천으로 하여 그 이자로 경비에 충당해서 계속 그 사업을 유지할 수 있게 하기 위하여 설치한 것이다.
고려시대의 차대법(借貸法)에 의하면, 대차관계에 따른 법정이자율은 미(米) 15두에 5두, 포(布) 15척에 5척의 이식으로 연리 33% 정도였다.
그 뒤 982년(성종 1) 원금과 이자가 같은 액수가 되었을 경우에는 그 이상의 이식은 취하지 못한다는 법제가 마련되었다.
그러나 이같은 법제에도 불구하고 이자율이 워낙 고율인데다가 한걸음 더 나아가 불법적으로 많은 이식을 취하는 고리대가 성행하여, 비록 좋은 취지에서 출발하였으나 성종 때의 최승로(崔承老)가 그의 「시무책(時務策)」에서 불보(佛寶)의 장리(長利)에 대해 비판하고 있듯이 시행과정에서 많은 폐단을 낳았다.