행정법 (行政法)

법제·행정

제도

정의

행정에 관한 국내공법.

내용

행정법은 행정에 관한 법, 공법, 국내법의 3요소를 가지고 있다. 따라서 헌법 · 민법 · 형법 등 다른 법과 구별되는 고유의 성질을 지니고 있다.

첫째, 행정권의 조직 · 작용 · 행정구제에 관한 법이라는 의미에서 한 나라의 근본 조직과 작용에 관한 헌법, 입법권의 조직과 작용에 관한 입법법, 사법권의 조직과 작용에 관한 사법법과 구별된다. 행정법에는 행정조직법 · 행정작용법 · 행정쟁송법(行政爭訟法)이 포함된다.

둘째, 우리 나라에서는 대륙법의 체계를 따라 공법과 사법으로 분류하고 있다. 행정법은 행정에 관한 법 중에서도 공법만을 가리킨다. 따라서 국고행정에 대하여 특별한 규정이 없는 한, 사법(私法)이 적용된다.

다만, 근래에는 행정기능의 확대로 행정에 관한 법현상은 공법 · 사법을 막론하고 행정법학의 연구대상으로 삼아야 한다는 견해도 있다.

셋째, 행정에 관한 국내법이다. 따라서 행정에 관한 국제법은 행정법에서 제외된다. 그러나 우리 헌법은 “헌법에 의하여 체결 · 공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 동일한 효력을 가진다.”(헌법 제6조 1항)라고 규정하고 있어 이 범위에 속하는 국제법규는 행정법에 포함된다.

나라에는 반드시 행정조직이 있으며, 행정작용이 있기 때문에 우리 나라 행정법의 역사도 국가 형성과 때를 같이한다고 할 수 있다.

그러나 근대적 의미의 행정법은 삼권분립을 보장한 입헌적 헌법이 채택된 이후부터이다. 이러한 의미에서 우리 나라의 행정법체계는 일제강점기 이후에 이루어졌다고 말할 수 있다.

그러나 일제강점기의 행정법은 일제가 유럽 대륙의 행정법, 특히 당시 독일제국의 명목상의 입헌군주제하의 행정법을 계수하여 일제의 제국적 식민주의 통치체제를 유지하기 위한 목적으로 우리에게 강요한 것이어서 행정법은 있었다고 하더라도 이는 법이 아니고, 한민족을 지배하고 탄압하기 위한 수단에 지나지 않았다.

물론, 당시의 독일 · 일본의 행정법 자체가 중앙집권적 · 경찰국가적 특성을 가진 것이었으며, 여기에 일제의 식민주의 야욕으로 오염된 것이어서 행정권력의 절대성을 보장하는 것이었다. 따라서 한민족에게는 그 남용을 막을 수 있는 행정재판의 길도 봉쇄되어 있었다.

1948년 우리의 헌법이 제정되고, 이에 따라 우리 나라에서는 역사상 처음으로 삼권분립의 민주 이념에 따른 새로운 국가가 수립되었다.

이 새로운 헌법에 의거하여 행정소송법이 제정되었다. 이는 행정사건에 대하여 개괄주의와 통일관할주의를 채택하여 영미식(英美式)의 사법형 국가주의(司法型國家主義)를 확립하는 것이었다.

그리고 1960년 1월 20일 우리 헌법 제정 이전의 구법령(舊法令)을 모두 폐지하고, 민주헌법의 이념에 따른 새로운 법령으로 대치하였다.

한편, 1962년부터 경제개발5개년계획을 수립, 집행함에 따라 각종 경제관계 법령이 제정되었다. 1970년대에는 국토의 종합개발 · 환경보전 · 사회개발에 관한 법령의 입법이 활발히 이루어졌다.

이와 같이 민주국가와 복지국가의 헌법 이념을 실현하기 위한 각종 행정법이 체계화되기에 이르렀다. 그러나 행정부의 권한 확대에 따른 행정권의 행사로부터 국민의 권익 보장을 위한 행정쟁송제도는 아직도 개선의 여지가 있다.

행정조직법은 행정작용법 · 행정구제법과 함께 행정법의 중요한 부분을 이루고 있다. 행정조직은 직접 · 간접으로 국민의 생활과 밀접한 관계가 있기 때문에 헌법은 행정조직법정주의(行政組織法定主義)를 채택하고 있다.

따라서 중요한 행정조직은 이를 법률로 정해야 한다. 행정조직법은 국가 · 지방자치단체 및 그 밖의 자치단체 등 행정 주체의 조직을 정하고 있는 법을 말하며, 국가행정조직법 · 자치행정조직법 · 공무원법 · 공물법(公物法) 및 영조물법(營造物法)을 일컫는다.

우리 나라의 행정조직법은 민주 행정 · 능률 행정을 그 기본 원칙으로 하고 있다. 국가행정조직법 중에서 중앙행정조직에 관한 법으로는 ＜헌법＞과 일반법으로 ＜정부조직법＞이 있고, 특별법으로는 ＜감사원법＞ · ＜국가안전기획부법＞ · ＜국가안전보장회의법＞ · ＜검찰청법＞ · ＜농촌진흥법＞ 등이 있으며, 독립중앙행정기관에 관한 것으로는 ＜선거관리위원회법＞이 있다.

국가지방행정기관에 관한 것은 ＜정부조직법＞의 규정에 따라 특별법으로 설치된 것을 제외하고는 ＜경찰서직제＞ · ＜지방세무관서직제＞ 등과 같이 대통령령으로 정한다. 자치행정조직법은 ＜헌법＞ · ＜지방자치법＞ · ＜교육법＞ · ＜소방법＞ · ＜지방재정법＞ · ＜지방세법＞ 등이 있다.

공무원법은 민주적 · 직업적 공무원제도를 채택하여 국민에게 봉사하며, 국민에 대하여 책임을 지고, 누구나가 공무를 담당할 기회를 균등히 보장하고 있다. 또한, 그 특색으로는 공무원의 신분보장 · 정치적 중립성 · 성적주의 · 능률성이다.

주요한 공무원법으로는 국가공무원에 관한 일반법으로 ＜국가공무원법＞ · ＜공무원임용령＞ 등이 있으며, 특별법으로 ＜경찰공무원법＞ · ＜교육공무원법＞ · ＜외무공무원법＞ · ＜소방공무원법＞ · ＜군인사법 軍人事法＞ · ＜공무원연금법＞ · ＜상훈법 賞勳法＞ 등이 있다. 지방공무원에 관해서는 ＜지방공무원법＞ · ＜소방공무원법＞ 등이 있다.

행정주체가 직접 행정 목적에 제공하거나 일반 공중의 사용에 제공한 물건인 공물에 관한 법으로는 ＜국유재산법＞ · ＜도로법＞ · ＜항만법＞ · ＜국가유산기본법＞ 등이 있다.

급부(給付) 주체가 공익목적을 계속적으로 실현하기 위하여 제공한 인적 · 물적 종합시설인 영조물에 관한 법은 우리 나라에서 복지행정 · 급부행정이 강조됨에 따라 점점 광범위하게 제정, 시행되고 있다.

국가 · 지방자치단체 등의 행정 주체가 질서 유지 · 국민 복지증진 등의 행정 목적을 실현하기 위하여 행하는 일체의 법률작용과 사실작용에 관한 법현상을 말한다.

우리 나라의 행정작용법은 국민의 자유와 권리를 보장하는 자유주의적인 법치국가의 이념과, 인간의 존엄성과 가치를 존중하여 사람답게 살 수 있도록 국민의 복리를 증진하는 적극적인 복지국가의 이념을 실현할 것을 기본 원칙으로 하고 있다.

따라서, 국민의 정치적 자유 보장 뿐만 아니라 국민의 경제 · 사회 · 문화 생활에서도 국민의 실질적인 자유와 평등을 보장하기 위한 각종 행정작용법을 제정하고, 이를 집행하고 있다. 오늘날 행정 주체가 행정 목적을 실현하기 위해 취하는 행위는 매우 다양하다. 법률 행위를 하는 경우도 있고, 사실 행위를 하는 경우도 있다.

현대 국가는 국민의 기본권 보장을 위한 삼권분립제도를 채택하여 국회에 국민의 권리 · 의무에 관한 법규를 제정하는 입법권을 부여하고 있다.

그러나 위기관리는 복잡하고 다양한 사회 변화에 대하여 신속하게 대처하는 필요성과 입법사항 자체의 전문성과 기술성의 요구로 행정 주체는 헌법과 법률의 수권범위(授權範圍) 내에서 행정입법을 제정할 권한을 가진다.

즉, 헌법은 행정권의 수반인 대통령에게 긴급명령권을 인정하고 있으며, 법률이 구체적으로 범위를 정하여 위임한 사항과 법률을 집행하는 데 필요한 사항에 관하여 대통령령을 제정할 수 있다.

국무총리와 행정 각 부의 장도 법률과 대통령령의 위임, 또는 직권으로 총리령과 부령을 제정할 수 있다. 이 밖에도 중앙선거관리위원회는 선거규칙을, 그리고 지방자치단체는 조례와 규칙을 제정할 수 있다. 보통 대통령령을 시행령, 부령을 시행세칙으로 구분한다.

행정 주체는 또한 행정 주체 내부조직 등 국민의 권리와 의무와는 무관한 사항에 관해서 법의 형식을 취하여 이를 정하는데, 이를 행정규칙이라고 한다.

각종의 규정 · 고시 · 훈령 · 통첩 등이 이것이다. 행정처분은 행정관청의 행위 중 가장 중요하고 일반적으로 사용되는 형식이다.

행정 주체의 처분은 모두 법이 정한 바를 좇아서 행해야 하며, 이를 위반한 때는 그 처분은 무효가 되거나 취소된다.

한편, 행정 주체는 비권력적인 행위형태를 취하여 행정 목적을 실현하는 경우가 있으며, 복지행정 · 급부행정이 강화되는 오늘의 시점에서는 이러한 행위형태의 중요성이 강조되고 있다. 이러한 비권력적인 행위형태로는 행정계약 · 행정지도 · 행정계획과 행정상의 사실행위 등이 있다.

다만, 문제가 되는 것은 이러한 행정 주체의 행위형태에 대하여 법치행정에 합당한 법적 규제를 어떻게 합리적으로 수행하여 국민의 권익을 보장해야 하는가 하는 점이다.

일반적으로 행정작용법은 사회의 안녕과 질서유지를 목적으로 하는 질서행정법, 국민의 복지증진을 목적으로 하는 복리행정법, 국가 재정을 규율하는 재무행정법과 군사행정법 등으로 분류한다.

질서행정법은 경찰권의 조직 · 발동 등을 정하고 있으며, 복리행정법은 급부행정 · 공기업 · 공물(公物) · 경제조장 · 정서행정(整序行政) · 사회개발행정 · 환경행정 · 공용부담(公用負擔) 등에 관하여 정하고 있다. 재무행정법은 조세 · 전매 · 회계 · 재산관리 · 지방재정 등을 다루고 있고, 군사행정법은 군정기관 · 병역 등을 정하고 있다.

직접 법령에 의하거나 행정관청의 구체적인 법률 행위로 국민에 대하여 의무(작위 · 부작위 · 수인 및 급부의 의무)를 부과하는 경우에 국민은 이러한 의무를 이행해야 한다.

행정권은 이러한 의무 이행을 강제하여 법령과 행정 주체의 법률 행위의 실효성을 확보하는 수단을 가져야 한다. 우리 나라에서 흔히 원용되는 의무이행 확보의 수단으로는 행정벌 · 행정강제 · 행정조사 · 공표 등이 있다.

행정구제는 행정상의 손해배상 · 손실보상 · 행정쟁송 등이 있다. ＜헌법＞은 공무원의 직무상의 불법 행위로 손해를 받은 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가 또는 공공단체에 정당한 배상을 청구할 수 있다고 정하고 있으며, ＜국가배상법＞에서 이를 정하고 있다.

＜헌법＞은 공공의 필요에 의해 국민의 재산권을 수용 · 사용 · 제한하는 것은 법률로써 해야 하며, 이에 대한 보상은 공익 및 관계자의 이익을 정당하게 형량(衡量)하여 법률로 정한다고 규정하고 있다. 이러한 제도가 손실보상제도이다.

＜헌법＞은 명령 · 규칙 · 처분이 헌법이나 법률에 위반되는 여부가 재판의 전제가 되는 때에는 대법원이 이를 최종적으로 심사할 수 있다고 정하여 행정소송을 사법재판으로 인정하였으며, 행정심판에는 사법 절차를 준용하도록 정하여 행정심판의 독립성 · 공평성을 보장하였다.

행정쟁송은 행정심판과 행정소송으로 구분되는데, 행정심판에 관해서는 ＜행정심판법 行政審判法＞이, 행정소송에 관해서는 ＜행정소송법＞이 제정되어 있다. 이상에서 살펴본 바와 같이, 행정법은 사법에 비하여 비교적 새로우며, 통일법전을 이루지 못하고 있다.

또한, 국민의 기본권 보장 · 경제적 생활보장 등의 필요에 의하여 개개의 법규를 제정하였으며, 앞으로 더 많은 법규를 제정 · 보완할 것으로 예상된다. 이의 올바른 적용과 해석이 있어야만 행정부의 자의적인 행위를 방지할 수 있을 것이므로 산발적으로 되어 있는 제 법규의 공통된 원리를 명확히 연구, 규명하고 발전시켜 나가야 할 것이다. →헌법

참고문헌

『신행정법론』 상·하(이상규, 법문사, 1971)

『행정법』(조두현, 박영사, 1978)

『현대행정법론』(서원우, 박영사, 1981)

『전정판행정법(全訂版行政法)』 상·하(윤세창, 박영사, 1981)

『일반행정법론』 상·하(김도창, 청운사, 1983)

『행정법강의』 상·하(박윤흔, 국민서관, 1986)

국가유산기본법, 국가법령정보센터(www.law.go.kr)

집필자

양승두