토지조사사업 ()
• 본 항목의 내용은 해당 분야 전문가의 추천을 통해 선정된 집필자의 학술적 견해로 한국학중앙연구원의 공식입장과 다를 수 있습니다.
내용 요약
정의
일제강점기, 일제가 근대적 토지 소유 개념을 확립하고 조세의 원천을 확보하기 위하여 실시한 토지에 대한 조사 사업.
제정 목적
내용
일제가 강제 병합 후 1910년부터 식민지 체제 수립을 위한 제1차적 작업으로 실시한 종합적 식민 정책의 하나였다. 특히 토지조사사업을 서둘러 실시한 목적은 다음과 같다.
첫째, 일본 자본의 토지 점유에 적합한 토지 소유의 증명 제도를 확립하기 위해서였다. 조선 왕조 말기에도 토지는 사유권이 확립되어 상품으로서 자유롭게 매매되고 있었으나 등기(登記) 제도 등 사유권을 법제적으로 보장하는 증명 제도가 충분하지 않았다. 또한, 토지에는 사유권 외에도 농민층의 각종 권리가 부착되어 있어서 일본 자본이 토지를 점유하는 데 장애 요소가 되었다. 이 때문에 토지의 사유권에서 지주의 권리만을 인정하고 그 밖의 농민의 각종 권리는 모두 배제하여 토지 매매를 자유롭게 하고, 토지 등기 제도와 지번(地番) 제도 등으로 제도적 보장을 하려는 것이 중요한 목적이었다.
둘째, 지세 수입(地稅收入)을 증대시켜 일제의 식민지 통치를 위한 조세수입 체제를 확립하기 위해서였다. 일제의 식민지 통치를 위한 재정 자금을 확보하기 위해서는 조세 수입을 증대시켜야 하였다. 당시 지세 수입이 조세 수입의 주류를 이루고 있었으므로 지세 수입 증대를 위하여 은결(隱結)을 찾아내고 각 필지의 면적과 경계 등을 정확히 조사할 필요가 있었다. 즉, 일제 조선총독부의 조세 수입을 증대시키기 위한 세원(稅源)을 확보하여 정비하려는 것이 토지조사사업의 또 하나의 중요한 목적이었다.
셋째, 국유지를 창출하여 조선총독부 소유지로 개편하기 위해서였다. 조선 왕조의 관청과 궁실이 수조권을 가지고 있던 역토(驛土)와 둔토(屯土) 등 각종 관전(官田)과 궁장토(宮庄土)를 조사, 정리하여 조선총독부가 무상(無償)으로 소유지를 창출해 점유하였다. 그렇게 함으로써, 조선총독부가 지주가 되어 지세와 소작료를 수취하여 재정 수입을 보충하려는 것이 또 하나의 중요한 목적이었다.
넷째, 조선총독부가 우리나라에 광범위하게 있었던 미간지(未墾地)를 무상으로 점유하기 위해서였다. 일제는 이미 한말부터 우리나라 안에 약간의 투자만 하여도 경작지로 개간할 수 있는 미간지가 광범하게 있음을 주목하였다. 1910년 이후에는 토지조사사업을 통해 전국에 걸쳐서 개간할 수 있는 미간지의 면적 · 위치 · 지형 · 지모를 정밀히 조사하여 무상으로 점유하였다. 무상으로 점유한 토지를 장래 이민 올 일본인에게 불하하고, 개간 후에는 우리나라 농민에게 소작시켜 조세와 소작료의 수입을 증가시키려는 것이 또 하나의 중요한 목적이었다.
다섯째, 토지조사사업 이전까지의 일본 상업 고리대 자본의 토지 점유를 합법화하기 위해서였다. 개항 후에 우리나라에 들어와 상권을 독점한 일본 상업 자본은 생산물의 거래에 만족하지 않고 생산 수단인 토지 그 자체를 소유하고자 하였다. 그리하여 1910년까지 일본인 토지 점유자의 수와 점유 면적은 상당한 정도로 급증하였다. 또한 이들은 점유한 토지를 모두 우리나라의 종래 소작 관행에 따라 우리나라 농민에게 소작시켜 소작료를 수취하기 시작하였다. 그러나 외국인의 토지 점유는 조선 왕조의 국법상 여전히 위법이었기 때문에 강력한 저항을 받았다. 따라서, 일본인들의 토지 점유를 완전히 합법화하는 법률적 제도를 확립하는 것이 또 하나의 중요한 목적이었다.
여섯째, 일제가 우리나라를 강점한 뒤 더욱 급증하는 일본인 이민들에게 토지를 불하하여 일본의 식민에 대한 제도적 지원을 확립하기 위해서였다. 일제는 토지조사사업을 통해 일부의 민유지(民有地)까지도 국유지에 편입하여 광대한 면적의 국유지, 곧 조선총독부 소유지를 강제 창출하였다. 그리고 이를 동양척식주식회사를 비롯한 각종 일본의 식민회사들을 통해 일본인 이민들에게 저렴한 가격으로 불하하기 위한 제도적 보장 조처를 확립하려는 것이었다.
일곱째, 식량과 원료, 특히 일본으로 미곡 수출을 증가하기 위하여 이를 지원할 수 있는 토지 제도를 정비하기 위해서였다. 일제는 일본 공업화에 따라 발생할 수도 있는 식량 부족을 예측하고 이것을 우리나라의 농업에서 공급하려고 하였다. 이를 위해 그에 대응하는 토지 제도를 만들며, 또한 토지의 지형 · 지모 조사를 시행하여 식량 수출 증대 정책에 대응하는 체제를 수립하려는 것이었다.
여덟째, 우리나라 소작농을 임금 노동자로 만들어 일본 공업화로 발생하는 일본 산업 자본의 노동력 부족 문제를 충당하도록 하는 제도적 · 구조적 기초를 마련하기 위해서였다. 토지조사사업으로 토지에 부착된 소작농을 토지 소유권 및 경작권에서 완전히 배제함으로써 일본 산업 자본이 필요할 때에는 언제나 우리나라의 소작농을 일본 공업을 위한 임금 노동자로 전환할 수 있는 구조를 만들려는 것이 또 하나의 중요한 목적이었다.
일제가 우리나라의 토지 점유를 위하여 본격적으로 시행한 식민지 정책은 1907년부터 토지를 국유지와 민유지로 나누고 국유지 점유 정책이었다. 일제의 국유지 점유를 위한 식민지 정책은 민유지와는 근본적인 차이가 있었다. 일본 자본의 민유지 점유는 일제의 식민지 정책의 적극적 지원에도 불구하고 일단 경제 과정을 통한 자본의 지출을 수반하는 토지 점유였다.
이에 비해 국유지 점유는 자본 지출을 수반하지 않고 식민지 통치 권력에 의거해 무상으로 방대한 면적의 토지를 점유하는 것이었다. 이 때문에 일제의 토지조사사업은 국유지 점유부터 시작되었고, 일제의 식민지 정책의 본질은 바로 이 국유지 점유 정책에서 더욱 적나라하게 드러났다.
일제의 국유지 점유 정책은 ① 농경지 점유 정책, ② 미간지 점유 정책, ③ 산림 · 임야 점유 정책 등 세 부문으로 나누어 볼 수 있다. 여기서 산림 · 임야 점유 정책은 임야조사사업으로 돌리고 농경지 점유 정책과 미간지 점유 정책만을 살펴보기로 한다.
일제의 농경지에 대한 이른바 국유지 조사는 기본적으로 4단계를 거쳐 완결되었다. 제1단계는 1907~1908년에 재정 정리 · 제실 재산 정리라는 명목으로 역토 · 둔토뿐만 아니라 궁장토 · 목장토 · 능원묘위토(陵園墓位土), 기타 각종 토지를 역둔토에 포함시켜 국유지 면적을 강제 창출하고 확보한 단계이다. 일제가 이후 ‘역둔토’라 부른 것은 국유지의 총칭이었다.
제2단계는 1909년 6월1910년 9월에, 앞서 국유지로 창출하여 확보한 토지에 대해 이른바 ‘역둔토실지조사(驛屯土實地調査)’라는 이름으로 면적과 소작료와 소작농을 조사한 단계이다. 제3단계는 1910년 9월1918년 1월에, 주로 민유 농경지에 대한 토지조사사업을 본격적으로 시행하는 도중에 국유지로 창출하여 확보한 토지를 신고 또는 통지하여 토지대장 등 각종 장부를 갖추고 이른바 국유지의 소유권을 등기한 단계이다.
제4단계는 1918년 1월~1918년 12월에, 토지조사사업의 부대 사업으로서 이른바 ‘역둔토분필조사(驛屯土分筆調査)’라는 것을 실시하여 소작농별 · 지목별 강계(疆界)를 사정하고 국유지 대장과 지적도를 작성하여 국유지에 대한 지배 체계를 최종적으로 확립해 완료한 단계이다. 일제는 이 4단계를 거치면서 다음과 같은 방법으로 이른바 국유지를 강제 창출하였다.
첫째, 일제는 종래의 무토역토 · 무토둔토 · 무토궁장토 · 무토목장토 · 제언답(堤堰畓)과 능원묘의 내외 해자(垓子) 등을 국유지에 강제 편입시켰다. 여기서 ‘무토’라는 것은 토지의 소유권은 백성들이 가지고 오직 지세(地稅)만을 토지 소유자가 국가가 지정한 역(驛) · 특정의 관청 · 궁방 등에 납부하는 것을 의미한다. 따라서 이러한 무토의 역둔토는 그 이름이 아무리 역둔토일지라도 그 소유권은 어디까지나 백성에게 있고, 징세권(徵稅權)만 특정의 역 · 관청 · 궁방에 이속된 것이었다. 그렇기 때문에 무토의 역둔토는 명백하게 민유지였다.
무토의 역둔토에서는 소유권이 백성들에게 있었기 때문에 역 · 관청 · 궁방이 백성들에게서 징수한 것은 소작료가 아니라 지세뿐이었다. 조선 정부는 이러한 무토의 역둔토를 민유지로 인정하였다. 그러나 일제는 국유지에 대한 토지조사를 하면서 종래 역둔토라는 이름이 붙어 있다는 것을 구실로 하여 이러한 무토의 역둔토를 모두 국유지에 강제 편입시켰다. 이것은 일제가 백성들의 민유지를 빼앗아 국유지에 강제 편입시킨 것이었다.
그리하여 종래의 무토역둔토를 소유하고 있던 농민은 자기의 소유지를 일제에게 빼앗기고 그 토지의 소작농이 되어 일반 소작지와 같은 생산물의 50%나 되는 고율의 소작료를 일제에게 납부해야 하였다. 또한 그 소작지에서마저도 항상 쫓겨나게 될 위협 아래에 놓이게 되었다.
둘째, 일제는 제1종 유토역토, 제1종 유토둔토, 제1종 유토궁장토, 제1종 유토목장토, 능원묘위토 등을 국유지에 강제 편입시켰다. 여기서 ‘유토역둔토(有土驛屯土)’라는 것은 명칭만으로는 그 역둔토의 소유권을 특정의 역 · 관청 · 궁방이 가진 토지를 의미하였다.
그러나 갑오개혁 때에 이르면, 유토역둔토는 다시 제1종 유토역둔토와 제2종 유토역둔토로 구분되었다. 제1종 유토역둔토란 특정의 역 · 관청 · 궁방이 그 토지의 소유권을 가지고 농민에게서 소작료를 징수하던 토지이다. 제2종 유토역둔토는 무토역둔토와 마찬가지로 민유지에 역둔토를 설정하였거나, 또는 처음에는 유토역둔토였던 것이 뒤에 민유지화하여 소유권은 백성에게 있고 특정 역 · 관청 · 궁방이 소작료가 아니라 지세를 징수하던 토지이다.
일제가 제1종 유토역둔토에 대한 국유지 조사에는 두 가지 처리 방안이 있을 수 있었다. 하나는 이러한 제1종 유토역둔토에서는 소작농의 도지권(賭地權)과 경작권이 크게 성장하여 소작률도 총생산량의 25∼33%로 절하되어 있었으므로, 소작농의 이 권리들에 기초하여 제1종 유토역둔토를 경작 농민의 소유지로 처리하는 방법이었다.
다른 하나는 조금이라도 국유지를 더 많이 창출하기 위하여 이러한 제1종 유토역둔토를 국유지에 편입시키는 처리 방안이었다. 일제는 처음부터 국유지 창출을 토지조사사업의 목적의 하나로 삼았기 때문에 당시까지 관유지로 남아서 관청이 비교적 저율의 소작료를 징수하던 제1종 유토역둔토를 국유지에 편입시킨 것은 예측할 수 있는 일이었다.
일제는 제1종 유토역둔토를 국유지에 편입한 다음, 여기에 부여된 소작농의 도지권과 경작권을 부정하고, 일반 소작지에서와 같이 소작료를 총생산량의 50%로 인상하였다. 그 결과 소작농은 제1종 유토역둔토에서 종래에 소유하고 있던 도지권과 경작권을 잃었을 뿐 아니라, 총생산물의 25∼33%였던 소작료도 50%로 인상되었다.
셋째, 일제는 제2종 유토역토, 제2종 유토둔토, 제2종 유토궁장토, 제2종 유토목장토 등을 국유지에 강제 편입하였다. 이 토지들은 본래 민유지에 특정 관청이나 궁방의 징세권을 설정한 것이거나 또는 본래는 ‘유토’였으나 매수 등 각종 경로를 통해 갑오개혁 무렵에는 사전화(私田化)해 버린 토지들이었다.
조선 정부의 특정 관청은 이 토지들에 소작료가 아니라 지세만을 징수하고 있었다. 갑오개혁 때 조선 정부는 이 토지를 민유지로 처리하여 ‘제2종 유토면세결(第二種有土免稅結)’이라는 이름을 붙였다. 따라서 제2종 유토역둔토는 토지조사의 주체가 누구든지 당연히 백성들의 사유지로 처리되어야 할 민유지였다. 그러나 일제는 이미 민유지로 확립된 제2종 유토역둔토를 모두 국유지에 강제 편입시켰다. 이것은 일제가 농민의 민유지를 무력으로 공공연히 빼앗은 것이었다.
넷째, 일제는 역토 · 둔토 · 궁장토 등에 농민들이 부담을 경감하기 위해 투탁지(投托地)와 관청이 서류상 잘못 처리하여 위의 토지들에 섞여 들어간 혼탈입지(混奪入地) 등을 국유지에 강제 편입시켰다. 투탁지와 혼탈입지는 비록 외형상으로는 역둔토나 궁장토였으나 내용상으로는 명백하게 민유지였다. 물론 조선 정부나 특정의 관청 또는 궁방은 투탁지와 혼탈입지를 민유지로 간주하여 소작료 아닌 지세만을 징수하였다. 그러나 일제는 이러한 농민들의 민유지인 투탁지와 혼탈입지를 국유지에 강제 편입시켰다. 이 또한 일제가 농민들의 사유지를 무력으로 빼앗은 것이었다.
이와 같은 방법으로 1910년 9월까지 일제가 강제 창출한 국유 농경지는 12만 8800여 정보에 달하였다. 이 가운데 국유지로 될 수 있는 제1종 유토역둔토가 약 3만 2100정보였다. 민유지를 무력으로 빼앗아 국유지에 강제 편입시킨 면적은 약 9만 6700정보에 달하였다.
일제가 강제 창출한 국유 농경지 면적은 국유지에 대한 토지조사가 완전히 끝난 1919년 2월에는 더욱 증가해 13만 7224. 6정보에 달하였다. 또 국유 농경지의 소작농은 무려 30만 7800여 호에 달하였다. 이것은 총 농가 호수의 약 10.7%, 순소작농 호수의 약 28.7%에 해당하는 방대한 것이었다. 조선총독부는 강제 창출을 통해 국내 최대 지주가 되었고 동시에 가장 조직적으로, 무력적으로 소작농을 착취하는 지주가 된 것이다.
이 외에도 일제는 방대한 면적의 미간지를 무상으로 점유하였다. 1910년 토지조사 직전의 미간지 면적은 약 120만 397정보였다. 이 가운데에서 무주한광(無主閒曠) 미간지가 약 59만 5400정보였고, 민유 미간지(民有未墾地)가 약 60만 5000정보였다.
참고문헌
단행본
최원규, 『일제의 관습조사 자료 해제Ⅲ-조선총독부 중추원 관련 자료』(혜안, 2019)
최원규, 『한말 일제초기 국유지 조사와 토지조사사업』(혜안, 2019)
한국역사연구회 토지대장연구반, 『일제의 창원군 토지조사사업』(선인, 2014)
배영순, 『한말 일제초기의 토지조사와 지세개정』(영남대학교출판부, 2002)
집필자