전라남도 광양 출생으로 호는 인산(仁山)이다. 1942년 일본 구주제국대학(九州帝國大學) 법학부를 졸업하고 1943년 고등문관시험 사법과에 합격하였다.
해방 후 1947년 서울대학교 법과대학 조교수, 1950년 동국대학교 교수 등 헌법학자로 활동하였다. 1951년부터 10년간 법무부 정보과장·송무과장·법무과장을 역임하였고, 1960년 법무부 법무국장겸 대검찰청 검사로 활동하였다.
1962년 헌법심의위원회 전문위원으로 제3공화국 헌법제정에 관여하였고, 이듬해 한일회담 한국측 대표로 참가하였다. 1965년 8월 법무부차관, 1968년 5월 국방부차관, 1970년 10월 교통부차관을 거쳐 1971년 6월부터 1973년 12월까지 보건사회부 장관을 역임했고, 유신정우회(維新政友會) 국회의원으로 활동하였다.
저서로는『헌법강의』·『신헌법요론』·『새헌법』·『법제대의』 등이 있으며, 황조근정훈장을 받았다.