제민창

濟民倉

• 역사
• 제도
• 조선 후기

이칭

• 이칭: 교제창(交濟倉)

제도/법령·제도

• 공포 시기: 1732년(영조 8)
• 시행 시기: 1732년(영조 8)
• 시행처: 비변사
• 제정 시기: 1732년(영조 8)
• 주관 부서: 각도 감영

집필 및 수정

• 집필 2022년
• 최종수정 2023년 08월 19일

내용 요약

제민창은 조선 후기 흉년으로 기아에 허덕이는 기민을 구제하기 위하여 설치환 환곡 창고이다. 영조 대 각 도(道)에 진휼 창고인 제민창을 설치여 곡물을 비축해 두었다가 다른 지역에 기근이 발생하면 그곳으로 곡물을 운송해 주었다. 이런 이유로 제민창은 도 경계인 경상도의 포항과 사천, 전라도의 순천과 나주, 충청도의 비인, 함경도의 덕원 등지에 설치되었다.

키워드

• 곡물_수송
• 교제창
• 영조
• 진휼
• 환곡

정의

조선 후기, 가뭄과 폭우 등으로 흉년을 당한 지역의 기민을 구제하기 위하여 설치한 진휼 창고.

개설

조선시대 국가 경제의 근간인 농업은 기후 변화에 따라 생산량이 크게 달라지는 산업이었다. 그중에서도 문제는 수시로 발생하는 가뭄이나 수재 등의 자연재해였다. 이러한 자연재해는 농업 생산량을 급감시켜 기근을 야기하였다. 따라서 국왕들은 자연재해를 대비한 구휼책을 마련하여 백성의 생존과 항산^주7을 유지하고자 했는데, 제민창(濟民倉) 역시 그중 하나였다. 중앙 정부는 기근 시 『맹자』 양혜왕편의 ‘하내흉(河內凶) 즉이기속어하내(則移其粟於河內)’ 즉, 하내 지역에 흉년이 들면 하내 지역으로 곡식을 옮기는 것을 모티브로 각 도에 제민창을 설치하고 기근을 대비하였다.

설치 경위

조선시대 8도 중 곡물이 상시적으로 부족하여 기근이 수시로 발생하는 지역은 함경도, 강원도, 제주도 등지였다. 국초부터 이들 지역에 기근이 발생하면 중앙 정부는 경상도, 전라도, 충청도 등지의 곡물을 이전하여 기민을 구제해 주었다.

다른 지역의 기근을 구제하기 위해 처음 세워진 진휼^주8 창고는 전라도 임피현의 나리포창(羅里鋪倉)^주3이었다. 본래 나리포창은 1720년(숙종 46) 충청도 연기와 공주 사이에 설치되었으나, 이때까지만 하더라도 진휼청의 재원을 조달하기 위한 목적이었다. 그러다 1722년(경종 2) 나리포창은 제주도의 기근을 구제하기 위한 목적으로 금강 하류에 있는 전라도 임피현으로 이전되었다. 나리포창에서는 제주도의 특산물인 양태^주5와 미역을 곡물로 구입하기 위하여 곡물을 비축해 두었다가 제주도에 기근이 들면 곡물을 수송해 주었다. 이러한 물품 교역을 통한 기민 구제를 교제(交濟)라 했는데, 이는 향후 제민창 설치에 많은 영향을 주었다.

확대 과정

경상도는 동해안을 따라 함경도와 강원도에 곡물을 비교적 용이하게 수송해 줄 수 있는 지역이었다. 이런 까닭에 조선 전기부터 경상도의 곡물 이전은 비일비재했고, 그 수량도 상당히 많았다. 1728~1729년 두 해만 하더라도 경상도에서 함경도로 보낸 곡물만 무려 6만 6천 석에 달했다. 1730년(영조 6) 경상감사로 부임한 조현명은 경상도의 잦은 곡물 이전에 따른 문제를 개선하고자 1732년(영조 8) 경상도 연일현의 바닷가에 포항창(浦項倉)^주1을 전격 설치하였다. 포항창은 함경도와 강원도의 기민을 구제하기 위해 만들어진 진휼 창고로 총 100칸의 규모로 만들어졌고, 이곳에는 총 3만 4천 석이 비축되었다. 그리고 동해를 이용하여 곡물을 수송하고자 북조선(北漕船) 20척도 배치하였다.

1732년(영조 8) 경상도에 포항창이 설치된 이후 전국 각지에 제민창이 점차 들어서기 시작했다. 먼저 1737년(영조 13) 함경도 덕원과 원산 사이에는 원산창(元山倉)이 설치되었다. 원산창은 경상도 포항창과 짝을 이루어 상호 구제하기 위한 목적으로 만들어졌기 때문에 교제창이라고 불렀다. 그리고 1742(영조 18)에는 함경도 남관의 이성에 자외창(者外倉), 함흥에 운전창(雲田倉)이 추가로 설치되었고, 1752(영조 28)에는 북관 각 군현의 해창(海倉)을 교제고(交濟庫)라 개칭하여 교제창으로 삼았다. 이를 계기로 함경도 남관과 북관이 기근 시 서로 의지할 수 있게 되었다.

교제창 설치 이후 거점 진휼 창고에 대한 평가는 대개 긍정적이었다. 그 결과 경상도에 또 다른 제민창이 설치되기 시작하였다. 1745(영조 21)에 김해에 설치된 산산창(蒜山倉)이 그중 하나였다. 산산창은 김해 명지도(鳴旨島)에서 생산되는 소금을 환곡으로 운영하기 위하여 설치한 진휼 창고였다. 그리고 1763년(영조 39)에는 제민창절목(濟民倉節目)을 만들어 사천과 포항에 각각 경상좌도 제민창, 경상우도 제민창을 설치하였다. 이때 경상우도 제민창은 종래 포항창을 그대로 활용하였다. 경상도의 제민창이 효과를 보이자, 전라도와 충청도에도 각각 현지 상황을 반영한 호남제민창절목(湖南濟民倉節目)과 호서제민창절목(湖西濟民倉節目)도 제정하고 충청도 비인, 전라도 순천과 나주에 각각 제민창을 설치하였다. 이로써 삼남의 제민창도 설치가 모두 완료되었다.

내용

제민창은 국가에서 정식으로 설치한 진휼 창고이다. 따라서 정해진 규정에 따라 운영되었는데 영남제민창절목(嶺南濟民倉節目)을 통해 그 대강을 확인할 수 있다. 첫째, 제민창의 환곡 운영 방식과 관련한 조항이다. 제민창곡은 총 6만 석의 환곡으로 운영되었는데, 곡물의 분급 대상은 사천, 진주, 고성, 곤양 4읍이었다. 둘째, 곡물의 관리와 감독에 관한 조항이다. 4읍의 수령은 감관과 색리에게 위임하지 말고, 직접 환곡을 분급해야 하였다. 이때 수령은 백성의 빈부, 호구의 다소를 살펴 나누어 주어야 하였다. 그리고 마음대로 환곡을 유용한 경우 해당 율에 따라 처리할 것도 명시하였다. 셋째, 창속(倉屬) 관련 조항이다. 창고에는 관원인 별장을 비롯하여 감관, 색리, 고직^주9 등이 배속되는데, 이들은 4읍에서 각각 1인씩 총 12명을 선발하여 임명하였다. 이들에게는 매달 쌀 6두씩의 급료가 지급되었다. 그리고 창고를 지키고, 곡물을 나눠 주며, 번고할 때 곡식을 운반하는 등의 사역은 창고 근처 주민에게 담당하게 하되 연호잡역^주6을 모두 면제해 주었다. 넷째, 선박 관련 조항이다. 제민창은 진휼곡을 비축하여 다른 도의 기근을 구제하기 위하여 설치되었으므로 반드시 선박이 배치되어야 하였다. 사천 제민창의 경우 포항창의 북조선 중 12척을 가져왔는데, 그중 환곡의 다소에 따라 진주와 사천에는 4척, 곤양과 고성에는 2척씩 배치시켰다. 선주는 4읍의 백성 가운데 착실한 자로 차출하되 역시 연호잡역을 면제해 주었다.

변천

제민창은 본래 각도의 감영이 관할하였으나 이후 그 권한이 비변사로 이관되었다. 이로 인해 별장이 폐지되고, 제민창곡의 분급량이 증가하였으며, 원거리 환곡 분급에 따른 문제가 발생하기도 하였다. 이로 인해 19세기에 제민창은 18세에 비해 그 기능이 다소 줄어든 모습을 보인다. 그럼에도 불구하고 제민창은 19세기 후반까지 존재하며 기민 구제라는 본연의 기능을 다하고 있었다.

참고문헌

• 원전

• - 『영조실록(英祖實錄)』

• - 『정조실록(正祖實錄)』

• - 『만기요람(萬機要覽)』

• - 『탁지지(度支志)』

• 단행본

• - 문광균, 『조선후기 경상도 재정 연구』(민속원, 2019)

• - 박범·문광균, 『국역 나리포사실』(전북학연구원, 2021)

• 논문

• - 정형지, ｢조선 후기 交濟倉의 설치와 운영-18세기 羅里浦倉 사례를 중심으로｣(『이대사원』 28, 이대사학회, 1995)

• - 정형지, ｢조선후기 포항창의 설치와 운영｣(『산업기술연구소보』 3, 오산대학 산업기술연구소, 1997)

• - 정형지, ｢남북교제창의 설치와 운영｣(『산업기술연구소보』 4, 오산대학 산업기술연구소, 1998)

• - 이욱, ｢18~19세기 중반 濟州地域 商品貨幣經濟 발전과 성격｣(『국학연구』 12, 한국국학진흥원, 2008)

• - 문광균, ｢18세기 전라도 羅里鋪倉의 운영과 변화｣(『역사와 담론』 90, 호서사학회, 2019)

• 인터넷 자료

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• 기타 자료

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주석

• 주1

  : 조선 영조 8년(1732)에, 경상 감사(慶尙監司) 조현명이 경상도 포항에 설치하였던 창고. 함경도와 경상도를 연결하는 동해안 해로를 통하여 함경도의 기근을 도왔다. 우리말샘

• 주3

  : 조선 시대에, 전라도 임피현(臨陂縣)에 두었던 구휼미 저장 창고. 흉년이 들면 제주도의 백성을 구휼하였다. 우리말샘

• 주4

  : 양탯과의 바닷물고기. 몸의 길이는 50cm 정도이고 아래위로 넓죽하며, 등은 어두운 갈색, 배는 흰색이다. 머리는 크고 꼬리는 가늘다. 한국, 일본, 남중국해, 대만, 필리핀, 말레이시아, 타이, 인도양, 홍해 등지에 분포한다. 우리말샘

• 주5

  : 갓모자의 밑 둘레 밖으로 둥글넓적하게 된 부분. 우리말샘

• 주6

  : 조선 시대에, 민가의 집마다 부과하던 여러 가지 부역. 우리말샘

• 주7

  : 살아갈 수 있는 일정한 재산이나 생업. 우리말샘

• 주8

  : 흉년을 당하여 가난한 백성을 도와줌. 우리말샘

• 주9

  : 관아의 창고를 보살피고 지키던 사람. 우리말샘