995년(성종 14)에 당나라 제도를 모방하여 10도(道)를 설치하고 절도사(節度使), 도단련사(都團練使), 단련사(團練使), 방어사(防禦使), 자사(刺史) 등의 지방제도를 정비하였다. 12목(牧)을 12군(軍)으로 개편하고 절도사를 파견한 것은 당에서 안사의 난 이후 실시한 절도사체제의 지방제도와 같은 것이었다. 이러한 군사적 성격의 지방제도 정비는 993년(성종 12)의 거란침략 이후 거란의 재침 위협에 대비하고 아울러 지방에 잔존한 호족세력을 견제하기 위한 조치로 볼 수 있다. 연해군(兗海軍)이 설치된 승주(昇州)는 전라도 남해안의 행정·군사적 요지로서 신라시대 이래 중요시 되던 지역이었다. 당시 연해군을 비롯한 12군에 배치되었던 병력 규모는 알 수 없다. 1005년(목종 8)의 지방제도 개편시 도단련사·단련사·자사 등은 혁파되었으나 군사적 성격이 강한 12군절도사는 도호부와 함께 그대로 유지되었다.
1012년(현종 3) 12군절도사 제도는 혁파되고 대신 5도호(都護) 75도안무사(按撫使)제가 실시되면서 승주연해군절도사는 75도안무사 중의 하나로 개편되었다. 그 후 1018년(현종 9)에 4도호·8목·56지주군사(知州郡事)·28진장(鎭將)·20현령(縣令)이 설치되었다. 이때 연해군을 비롯한 12군 소속의 병력은 지방군제가 정비되면서 주현군(州縣軍)의 보승(保勝)·정용(精勇)·일품(一品) 등으로 편제되었을 것으로 보인다.