을해정식 ()
정의
1695년(숙종 21)에 늘어난 면세결에 제동을 걸기 위해 취해진 절수제의 폐지와 급가매득제를 골자로 하는 조치.
개설
무주지(無主地)·진황지(陳荒地)를 대상으로 하는 것이 원칙이었던 절수가 점차 민전(民田)을 침탈하는 양상을 띠어가자 민원이 표출되고 국가 재정의 곤란이 초래되었다. 조선 정부는 마침내 「을해정식(乙亥定式)」을 통해 절수를 불법으로 규정하고 면세결 확대에 제동을 걸기에 이른다. 「을해정식」은 절수제를 폐지하고 돈을 주고 토지를 매입토록 하는 급가매득제(給價買得制)를 채용했으며, 민전의 수조권만을 궁방·아문에 이양한 민결면세제를 시행하였다. 아울러 절수지의 규모를 제한하고, 새로이 궁방전을 택정(擇定)할 경우 지역의 경제적 상황을 충분히 고려한 후에 시행하도록 하였다. 「을해정식」은 궁방은 물론 군문·아문이 누리던 각종 특혜가 크게 제한받는 계기가 되었다.
내용
왜란·호란 이후 조선 정부는 미개간지, 무주지(無主地) 등을 절수(折受)나 입안(立案)의 형태로 개간하여 궁방의 재정원을 삼도록 하였다. 궁방은 토지뿐만 아니라 어염(魚鹽), 시장(柴場) 등도 비슷한 방식으로 확보했으며 여기에는 면세(免稅)·면역(免役)의 혜택이 주어졌다. 궁방전의 폭발적 증가와 이로 인한 면세지의 확대는 국가 재정의 곤란함을 초래하는 중대한 요인으로 작용하였다. 더구나 원칙적으로 황무지나 무주지를 대상으로 한 절수가 꾸준한 인구 증가와 개간사업으로 계속되기 어려워지자, 민전을 침탈하는 양상이 노골화 하였다.
민전 침탈은 주로 갑술 양안(甲戌量案) 상 무주지(無主地)나 공한지(空閑地)라는 핑계로 폭력적·강제적 형태로 이루어졌다. 또 민전 소유자가 정규의 전세보다 낮은 지대를 기대하며 스스로 궁방에 투탁하는 형태로 이루어졌다. 어떠한 형태건 국가 재정을 좀먹고 민생을 멍들게 하는 중대한 요인으로 지목되었다. 조선 정부는 이에 대한 대책을 강구하지 않으면 안 되었다.
절수제에 대해서는 현종조 이래 면세결수의 제한이나 혁파가 부분적으로 이루어졌지만, 본격적인 개혁책이 마련된 것은 숙종 대에 접어들어서였다. 숙종 대에는 절수 문제를 둘러싸고 오랜 기간에 걸친 지루한 논의가 계속되었다. 이는 국왕과 왕실, 궁방, 각 아문은 물론 정파별로 복잡한 이해관계가 얽혀있기 때문이었다. 1695년(숙종 21) 「을해정식」은 그러한 논의의 마무리였다. 「을해정식」의 골자는 몇 가지로 요약할 수 있다.
우선, 절수제의 금지와 급가매득제(給價買得制)의 채용이다. 각 궁방은 매입을 통해 토지를 확보해야만 했다. 급가매득제의 채용은 상품화폐경제의 발달에 따른 토지 상품화의 진전을 배경으로 토지 확보 과정이 절수라는 형태의 정치적인 수단에서 경제적인 방법으로 전환했다는 점에서 의미가 있었다. 비록 일부 궁방의 경우에는 매우 제한적인 조치만 취해졌지만, 종래 사적 권력의 자의적인 운영에 의해 국가재정의 감축을 초래하고 민원을 불러왔던 절수가 불법으로 규정된 것은 매우 중대한 의미를 가지는 것이었다. 아울러 민결면세제(民結免稅制)가 공식적으로 시행되었다. 민결면세제는 궁방의 소유권과 무관한 민전에서 호조수세분(戶曹收稅分)만을 궁방이 이양 받은 형태였다. 이것은 후에 무토(無土)의 출현을 가져오는 원인이 되었다.
둘째, 궁방재정에 대한 대체재원을 마련할 수 없는 상태였기에 절수지의 규모를 대략 200결 단위로 제한하는 조치를 취하였다. 절수라는 방식 자체를 부정하였음에도 이전의 절수지를 일거에 혁파할 수 없는 것은 이들 궁방에 대하여 별도의 재정 지원이 곤란하기 때문이다. 따라서 궁방의 절수지 규모를 줄이고 일정 규모로 제한함으로써 궁방전의 확대를 막고 이후 궁방재정 통제의 근거로 삼고자 했던 것이다.
셋째, 절수 폐지의 후속 조치로, 선혜청과 군자감에서 일정 액수의 재원을 지원하여 장토(庄土)를 매입토록 하였다. 이는 재무관서인 호조와 선혜청의 재정 부담이 가중되는 부작용이 있었다. 그러나 한편으로는 자의적 성격이 강한 궁방이 재무관서의 지원에 의해 운영되도록 함으로써 왕실재정에 대한 재정통제의 근거가 마련되는 측면도 있었다.
넷째, 신궁(新宮)의 장토 200결을 택할 경우, 잔읍(殘邑)이 아닌 대읍(大邑)에 선정하도록 하여 군현세(郡縣勢)가 약한 지역을 과중한 조세부담으로부터 보호하고자 했다. 또 문권 위조 여부를 면밀히 조사토록 하여 민원의 소지를 줄이고자 하였다. 더구나 신결(新結)을 택할 경우, 이를 해당 지역 수령과 함께 답험(踏驗)토록 하여 군현제적 질서에 궁방재정을 일정하게 포섭하려 하고 있음을 알 수 있다.
의의와 평가
「을해정식」은 자의적이고 사적인 성격을 띠면서 국가재정에 커다란 부담으로 작용하고 있던 왕실 재정에 대한 적극적인 규제책을 포함하고 있다는 점에서 국가 재정 운영의 사적인 요소를 크게 완화시킨 중요한 조치로 평가된다. 왕권의 후광을 업고 있던 왕실 재정에 대한 규제는 물론 여타 군문·아문 등에도 적지 않은 파급을 가져와 이들이 행사하던 독립적인 재정운영권도 함께 제한을 받기 시작하였다.
참고문헌
『조선후기 둔전 연구』(송양섭, 경인문화사, 2006)
『조선후기사회경제사』(이영훈, 한길사, 1988)
「숙종조의 재정·부세정책」(송양섭, 『한국인물사연구』9, 한국인물사연구소, 2008)
「17·18세기 신전개간의 확대와 경영형태」(송찬섭, 『한국사론』12, 1985)
「17·18세기 궁방전의 확대와 소유형태의 변화」(박준성,『한국사론』11 서울대학교 국사학과, 1984)
집필자