분할정부 ()
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내용 요약
정의
행정부 수반을 배출한 정당과 입법부 다수 세력을 구성한 정당이 서로 다른 정치적 상황과 이로 인해서 발생하는 정치 과정상의 특질을 지칭하는 용어.
내용
분할정부(分割政府)의 정의상 정부라는 용어의 의미에 주의를 요한다. 여기서 정부란 ‘government’를 일컫는 것으로 행정부의 준말로서의 정부(the administrative, the executive)가 아니다. 대의민주주의(代議民主主義) 하에서 국가통치체로서 정부(government)는 행정부와 입법부를 통틀어서 일컫는 용어이다. 정당민주주의에 근간한 대의민주주의 체제 하에 분할정부란 행정부를 장악한 정당과 입법부에서 다수 의석을 점한 정당이 다른 경우를 일컫는 용어이다.
반복되는 자유로운 선거 과정에서 행정부의 수반을 선출하는 선거(대통령선거)에서 승리한 정당과 입법부 선거에서 다수 세력을 점한 정당이 다른 경우에 정치 과정에서 분할정부가 형성된다. 행정부와 입법부가 서로 다른 정당에 의해서 점유되었다는 의미에서 ‘분점정부(分占政府)’라고도 한다. 한국에서 전통적으로 ‘여소야대(與小野大)’라고 언급하는 것이 분할정부를 의미한다. 일반적으로, 여소야대라는 개념이 여당이 입법부에서 과반수 의석을 차지하지 못한 경우를 의미하지만, 여당이 과반수 의석을 차지하지 못하더라도 여전히 입법부 의석수에서 제1당의 위치에 있다면 여소야대라는 개념으로 단순화 할 수 없을 것이다. 행정부와 입법부를 서로 다른 정당이 차지하였다라는 것의 의미는 궁극적으로 두 가지 사안과 연계된다. 하나는 권력구조(또는 정부형태) 측면이고, 또 다른 하나는 선거 시기와 관련된 ‘선거역학’이다.
분할정부의 정치 과정상의 가장 큰 현상은 행정부의 수반인 대통령이 국정운영을 함에 있어서 의회에서 다수세력의 지지를 받지 못해서 국정운영을 자신의(또는 여당의) 의도대로 운영해 나갈 수 없다는 것이다. 정치 과정에 나타나는 분할정부 현상이 입법부의 심한 견제를 받아서 행정부의 국정운영 능력이 낮아진다고 보는 시각도 있고, 반대로 입법부의 견제가 있어야 대통령의 독선과 전횡을 막을 수 있다는 시각도 존재한다. 그러한 긍정적, 부정적 시각과 상관없이 정당정치를 근간으로 하는 대의민주주의 체제 하에서는 ‘정치적 교착(cul de sac)’에 빠질 가능성을 배제할 수 없다. 분할정부는 물론 분할정부여도 이를 원활하게 극복하는 정치 지도자도 있고, 분할정부가 아니어도 정치와 정책에서 비효율적인 정치 과정에 빠지는 정치 지도자도 있을 수 있다. 경험적 증거들에 의하면 여대야소에서 야당들은 사생결단(특히 그러한 정치문화가 있는 곳에서)에 가까운 대여투쟁을 하기 때문에 여당의 입법부 다수의석이 자신들이 의도하는 바를 수월하게 이룰 수 있는 상황에 대한 보장이 될 수는 없다.
분할정부는 대통령제 권력구조(또는 정부형태)와 가장 밀접한 함수 관계에 있는 정치적 현상이지만, 행정부와 입법부의 정치견제나 균형이라는 시각에서 보자면, 선거 시기가 분할정부 형성에 또 다른 주요한 영향을 미친다. 경험적 연구들에 의하면, 대통령제 하에서 행정부와 입법부 동시선거나 밀월선거(honeymoon election: 대통령 임기 시작 대략 1년 이내에 하는 입법부선거)가 아닌 경우(즉, 중간선거(mid-term election))는 여당에게 불리하게 작용하면서 야당의 선거 승리로 분할정부가 형성될 개연성이 높아진다.
일반적으로 분할정부란 행정부 수반을 선출하는 선거와 입법부 의원을 구성하는 선거를 별도로 치루는(즉, 두 번의 선거인단이 구성되는(two agents of electorate)) ‘대통령제(presidentialism)’ 하에서의 현상을 일컫지만, ‘이원집정부제(semi-presidentialism)’ 하에서 분할정부 현상의 정치 과정에 대한 영향력이 더욱 두드러지기도 한다. 그렇지만, 이것 역시도 헌법이 규정하는 바에 따라서 미묘한 차이가 존재한다. 그 경우의 수는 두 가지인데, 하나는 대통령이 행정부의 수반인 경우이고, 또 다른 하나는 입법부 다수당의 총리가 행정부의 수반인 경우로 구분된다. 프랑스의 경우는 대통령을 지지하는 세력들(여당을 포함하여) 의회에서 다수당을 차지하지 못하는 경우엔 ‘동거정부(corbitacion)’가 구성된다. 여기서 제도적 복잡성과 다양성이 실제 정치 과정의 기능에 영향을 미치게 된다. 제도적 형식은 의회의 다수당과 무관하게 최종적으로 대통령이 정부각료를 임명할 수 있지만, 궁극적으로 이원집정부제 하에서는 행정부의 내각의 임기가 의회의 신임이나 불신임에 의존하기에, 대통령은 의회의 다수당의 지지를 받는 세력을 총리(prime minister)와 장관(minister)에 임명하여 행정부 내각을 구성하게 된다. 동시에 프랑스 이원집정부제의 제도적 미묘함은 행정부의 수반은 총리이지만, 내각회의를 주재하는(preside) 것은 대통령이라고 헌법에 규정하고 있다. 이러한 제도적 미묘함은 행정부 내의 정치역학에 영향을 미치게 되며, 궁극적으로 정치적 권력은 회의를 주재하는 권한을 유지하는 한 대통령이 최고의 권력자인 것이다. 대통령이 국정운영의 의제 설정과 회의 상황을 전반적으로 관리하는 권한을 갖고 있기 때문이다.
분할정부의 상황이 갖는 부정적 의미를 최소화시키는 제도적 형태가 이원집정부제라는 논의도 있지만, 그것은 프랑스의 정치사적 연원으로 볼 수도 있고, 결과론적인 해석으로 귀결될 수도 있다. 프랑스는 ‘의원내각제(parliamentarism)’의 전통 하에서 입법부에 휘둘리는 행정부를 극복하기 위한 제도로서 ‘강력한 행정부’의 성격을 지닌 제5공화국 드골헌법을 채택한 것이다. 따라서, 처음부터 행정부와 입법부의 정치갈등이나 정치교착이 빈번이 나타나거나 심화될 개연성이 있는 권력구조의 제도로서 이원집정부제를 구상한 것은 아니었다. 프랑스 권력구조는 분할정부가 형성되었을 경우, 정치 과정에서 나타나는 여당과 야당의 정치갈등을 최소화하기 위한 것이지만, 정치 과정의 본질적 특성이 이념적 차별성을 지닌 정당들 간의 권력투쟁이라고 볼 때, 여당과 야당의 갈등을 완화하는 분명한 효과를 제도적으로 기대하기는 쉽지 않을 것이다.
관념적으로 의원내각제 하에서는 입법부 선거에서 승리하여 다수 세력을 형성한 정당이 행정부를 구성하기 때문에 소위 분할정부가 나타나지 않겠지만, 이것은 ‘단일정당 중심의 내각’에 해당하는 상황 하에서 그렇다. 입법부 구성의 선거만을 치르는(즉, 한 번의 선거인단이 구성되는(one agent of electorate)) 의원내각제 하에서도 단일정당에 의한 의회 내 다수의석을 통한 ‘단일내각’ 형성이 아닌, 다수 정당들에 의한 ‘연립내각(coalitional cabinet)’이 구성되는 경우 연립내각을 이끄는 가장 큰 다수의석의 정당이 연립정당들의 눈치를 봐야 하기 때문에 실질적으로 대통령제 하에서 분할정부와 유사한 정치적 현상들이 나타날 수도 있다. 의원내각제 하의 연립내각 하에선 실상 분할정부에서 보이는 정치적 특질(한 정당이 행정부와 입법부를 차지하고 해당 정당의 의도대로 정책 결정을 해나가는 상황)이 형성되지 않기 때문이다.
참고문헌
단행본
진영재, 『정치학총론』(연세대학교 출판문화원, 2022)
Fiorina, Morris, 『Divided Government』(New York: MacMillan, 1991)
집필자