대공수미법 ()

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조선 중기, 공납제(貢納制)의 폐단을 시정하기 위해 이이(李珥) · 류성룡(柳成龍) 등에 의해 제기된 조세 정책.
내용 요약

대공수미법은 조선 중기 공납제(貢納制)의 폐단을 시정하기 위해 이이(李珥)·류성룡(柳成龍) 등에 의해 제기된 조세 정책이다. 수많은 종류의 공물을 현물이 아닌 그 현물의 값에 해당하는 쌀로 납부한다는 뜻이다. 이이가 이미 몇몇 지역에서 행해지고 있는 ‘대동제역(大同除役)’의 관행에 힌트를 얻어서 입법을 주장했지만 실현되지 못했다. 임진왜란 때 류성룡의 제안으로 1년 가까이 실시되었다가 중단되었지만, 1608년 이원익이 성립을 주도한 경기선혜법으로 결실을 보았다.

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정의
조선 중기, 공납제(貢納制)의 폐단을 시정하기 위해 이이(李珥) · 류성룡(柳成龍) 등에 의해 제기된 조세 정책.
내용

조선은 조용조(租庸調)에 따라 국가에서 필요로 하는 물자를 거두었다. 조(租)는 경작지에 부과되는 전세, 용(庸)은 인정(人丁), 즉 노동력에 부과하는 요역(徭役)과 신역(身役), 조(調)는 지역별로 거두는 현물인 공물(貢物)이었다. 시간이 흐를수록 공물 수취는 그 양이 증가했고, 수취 과정이 문란해졌다. 그 폐단의 대표적인 양상이 권세가 · 향리 · 모리배들에 의해 주도되는 대납(代納) · 방납(防納), 공물 수취 과정에서 억지로 물건 값을 올리는 조등(刁蹬) 등의 부정행위였다.

이미 16세기부터 공물 수취에 따른 각종 폐단이 사회 문제로 대두했다. 그런데 이것은 사회 구조적으로 불가피한 측면이 있었다. 지역별로 생산되는 공물을 현물 상태로 정부에 납부하는 과정은 실상 어려운 일이었다. 지역이 배정 받은 현물의 양과 질은 해마다 일정하게 생산되지 않았다. 또 현지에서 생산된 현물의 품질을 유지해서 한양 조정의 각 정부 기관에 납부하는 것도 쉽지 않은 일이었다. 납부 과정에 상당한 시일이 소요되었기 때문이다. 그런 가운데 사회적으로 점차 상업이 발전했다. 그 결과 자연스럽게 상인들이 각 고을의 공물 납부를 대행하게 되었다. 즉, 고을이 납부할 물품을 대신 납부해 주고 고을에서 그 대가를 받는 방식이었다. 그런데 이 과정이 오래 지속되자 공물 납부를 대행하는 상인과 납부처인 서울의 행정 관서 사이에 유착이 발생했다. 그 결과로 상인이 공물 납부 후에 받는 대가의 가격이 높아졌다. 결국 지방 고을에서 부담하는 공물가가 본래 정부가 부과했던 것보다 훨씬 높아지는 결과를 초래했다. 높아진 공물가는 많은 부분이 상인과 그 배후에 있는 권력자들 손에 들어갔다. 결국 공물과 관련된 폐단은 국가 재정과 민생을 모두 궁핍하게 만들고 고통스럽게 했다. 이에 대해 이미 16세기 초에 활동했던 조광조(1482~1519)도 언급한 바 있었다.

공물 납부를 대행한 상인에게 치러 주어야 할 공물가를 마련하는 것은 고을 수령의 책임이었다. 이미 16세기에 일부 고을에서 ‘대동제역(大同除役)’의 방법으로 공물가를 마련했다는 기록에서 확인할 수 있다. 황해도 해주와 송화 등지에서는 명종 때부터 자체적으로 '대동제역(大同除役)'이라 하여 토지 1결당 1두씩의 쌀을 거두어 공물가를 마련하고 있었다.

이이는 대동제역의 효과를 인정하고 1569년(선조 2) 전국의 모든 공납을 쌀로 대신 내게 하자는 대공수미법 시행을 건의했다. ‘대공수미’란 말 그대로 지역의 백성들에게 공물을 현물 대신 쌀로 거둔다는 뜻이다. 하지만 이이의 제안은 실현되지 못했다. 이이의 제안을 류성룡이 후에 다시 제안했다. 1592년 임진왜란이 일어나 군량미 확보가 다급해지자, 류성룡 등에 의하여 다시 대공수미법이 제기되어 1594년 가을부터 전국에 시행되었다. 하지만 이 역시 1년도 못 가서 폐지되었다. 이는 당시의 사회 경제적 형편이 어려웠던 이유도 있었지만 권세가 · 방납업자들이 자신들의 이권을 지키기 위한 방해 책동 때문이었다.

이이와 류성룡의 대공수미법은 임진왜란 후 '선혜법(宣惠法)'이라는 이름으로 마침내 항구적인 입법에 성공했다. 이원익(李元翼)이 강력히 주장한 결과 많은 반대를 뚫고 경기도에 실시하는 데 성공했던 것이다. 이후 선혜법은 효종 대부터 성립되기 시작한 대동법으로 이어졌다. 요컨대 대공수미법은 선혜법으로, 선혜법은 대동법으로 이어졌던 것이다. 각각의 법은 그 구체적인 내용과 규모에서 크게 다르지만 전자가 후자로 나아가는 데 촉매 역할을 하였다.

참고문헌

원전

『선조실록(宣祖實錄)』
『광해군일기(光海君日記)』
『율곡전서(栗谷全書)』
『서애집(西厓集)』

단행본

김옥근, 『조선왕조(朝鮮王朝) 재정사연구(財政史硏究)』Ⅲ(일조각, 1988)
김옥근, 『조선후기 경제사 연구(朝鮮後期經濟史硏究)』(서문당, 1977)
이정철, 『대동법 : 조선 최고의 개혁 : 백성은 먹는 것을 하늘로 삼는다』(역사비평사, 2010)

논문

고석규, 「16·17세기 공납제(貢納制) 개혁(改革)의 방향(方向)」(『한국사론』 12, 서울대학교 국사학과, 1985)
이정철, 「조선시대 공물분정(貢物分定) 방식의 변화와 대동(大同)의 어의(語義)」(『한국사학보』 34, 고려사학회, 2009)
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최학삼, 「율곡 이이의 조세개혁정책과 대공수미법 시행 제안에 관한 연구」(『조세연구』 16, 한국조세연구포럼, 2016)
한영국, 「대동법(大同法)의 실시(實施)」(『한국사』 13, 국사편찬위원회, 1978)
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