대동법 ()
내용 요약
대동법은 17세기 중엽 충청도에서 처음 실시되기 시작하여 각 도에 확산된 법으로, 공물에 대한 현물납을 폐지하고 그 대신 지역별로 쌀·베·돈으로 납부하게 한 세금 및 재정 제도이다. 주관 관청인 선혜청(宣惠廳)은 대동세를 일괄 수취하여 공인(貢人)에게 공가(貢價)를 지급하여 정부가 필요한 물품을 상납하게 했다. 대동법은 백성들에게 규정된 세액만을 징수하여 민생을 안정시켰고, 지방 재정을 처음으로 확립했으며, 상업 발전을 촉진시켰다.
정의
17세기 중엽, 충청도에서 처음 실시되기 시작하여 각 도에 확산된 법으로, 공물에 대한 현물납을 폐지하고 그 대신 지역별로 쌀 · 베 · 돈으로 납부하게 한 세금 및 재정 제도.
내용
조선 전기 농민이 주20으로 부담했던 온갖 주19, 즉 중앙의 공물(貢物) · 진상(進上)과 지방의 주21 · 주22 등을 모두 전결세화(田結稅化)하여 1결(結)에 쌀〔白米〕 12말〔斗〕씩을 징수하고, 이를 중앙과 지방의 각 관서에 배분하여 각 관청으로 하여금 연간 소요 물품 및 역력(役力)을 민간으로부터 구입하여 사용하거나 고용하여 사역하게 하는 것을 골자로 했다.
대동법이 실시되면서 회계 차원에서 비로소 지방 재정이 성립되었다. 백성들에게 거둔 주23는 크게 세 범주로 구분되었다. 주24, 주25, 여미(餘米)가 그것이다. 상납미는 한양의 중앙 각사로 올라가는 것, 유치미는 각 군현의 관수로 쓰이는 것, 여미는 일종의 예비비였다. 대동법 규정에 따르면 유치미와 여미가 상납미보다 많았다. 각 군현의 유치미와 여미에 대해서는 분기마다 점검하였다.
1608년(광해군 즉위년) 경기도에 선혜법이라는 이름으로 시험적으로 실시되기 시작한 이후 1623년(인조 1) 강원도, 1651년(효종 2) 충청도, 1658년(효종 9) 전라도의 주26, 1662년(현종 3) 전라도의 주27, 1666년(현종 7) 함경도, 1678년(숙종 4) 경상도, 1708년(숙종 34) 황해도의 순으로 100년 동안에 걸쳐 확대 실시되었다. 1894년(고종 31) 세제 개혁 때 지세(地稅)로 통합되기까지 약 3세기 동안 존속했다.
제주도는 그곳이 번속(藩屬)으로 여겨진 연유로 해서 실시되지 않았고, 또 평안도에는 민고(民庫)의 운영과 함께 1647년(인조 14)부터 별수법(別收法)이 시행되어 이미 대동법의 효과를 대신하고 있었기 때문에 시행되지 않았다.
조선 왕조에서는 주28, 즉 국가 재정의 기반을 전통적인 수취 체제에 따라 주29 · 공물 주30 · 진상(進上) · 잡세(雜稅) · 잡역(雜役) 등에 두었다. 그러나 이들 세납의 부과 · 징수에 따랐던 여러 가지 폐해와, 때를 같이하여 전개된 양반층의 토지 소유 확대에 따른 농민층 몰락은 이들 제도를 더 이상 존속시키기 어려운 실정에 이르게 하였다. 경제적 양극화가 농민층의 조세 부담 능력을 고갈시켰던 것이다.
특히 부과 기준이 모호하고 수취 물품이 수백 가지에 달했던 공물 상납 제도(貢物上納制度：공납제(貢納制))는 더욱 그랬다. 이미 16세기 초 조광조(趙光祖))의 이 문제에 대한 발언은 그것의 폐지 · 개혁이 논의되고 강구되는 실상을 보여 준다.
하지만 공물 · 진상에 대한 개혁은 몹시 어려웠다. 우선 공물과 진상이 국가 재정에서 차지하는 비중이 국가 전체 재정의 절반을 훨씬 넘을 정도로 컸다. 더구나 진상은 그것의 현실에서의 의미와는 달리 세금이 아닌 국왕에 대한 예헌(禮獻)이라는 인식도 있었다. 무엇보다 방납인(防納人)들과 그들 배후에 있는 권력 있는 궁중 및 고위 관료들의 거대한 이권이 공납 문제에 깊이 개입되어 있었다.
그럼에도 민간에서는 장차 공물 개혁으로 이어질 공물 납부의 경험과 관행이 조금씩 축적되고 있었다. 일부 군현에서 실시되고 있던 ‘대동제역(大同除役)’, 혹은 ‘대동’으로 불렸던 관행이 그것이다. 이미 언급했듯이 16세기 초부터 공물 수취와 관련된 폐단들, 즉 방납(防納), 주17 등의 폐단이 심각한 사회 문제로 떠올랐다. 그런데 이런 현상은 우연한 부패나 일탈이라기보다는 구조적인 것이었다.
각 고을에 부과되어 현물 상태로 정부에 납부하도록 규정된 공물 납부 규정은 현실적으로는 원칙대로 오래 유지되기 어려웠다. 고을이 납부해야 할 물품의 양과 질은 공산품이 아니었기에 해마다 고르게 생산되지 않았다. 장기적으로는 고을에 지정된 물품이 더는 생산되지 않는 경우도 발생했다. 또 납부할 물품을 고을에서 마련했다고 하더라도 품질을 유지하면서 한양의 해당 관서에 납부하는 것도 어려운 일이었다. 납부 과정에 상당한 시일이 소요되었기 때문이다.
이런 가운데 점차 상업이 발전했다. 그 결과 자연스럽게 상인들이 각 고을의 공물 납부를 대행하게 되었다. 물품의 획득‧보관‧납부에서 상인들이 지방 고을보다는 훨씬 효율적이었다. 상인이 특정 고을을 대신하여 한양의 해당 관서에 공물을 납부한 후에, 그 대금을 지방 고을에 요구했다. 그러면 해당 고을은 고을 내에서 쌀을 거두어서 그 대금을 지불했다. 이를 ‘대동제역(大同除役)’, 혹은 ‘대동’이라고 불렀다. 여기서 ‘대동’은 법이 아닌 민간에서 불렸던 사회적 관행을 가리키는 말이다. 이것이 대동법 성립 이전에도 '대동(大同)'이라는 말이 사료에 나오는 이유이다.
상인의 공물 납부 대행이 지속되자 그들과 공물 수납처인 한양의 행정 관서 사이에 유착이 발생했다. 그 결과로 상인이 공물 납부 후에 고을에 요구하는 공물가가 크게 높아졌다. 이미 임진왜란 이전에 이것에 대한 문제 제기가 있었다. 이이는 황해도 해주와 송화 등지에서 행해지던 대동제역이 이 문제에 대한 대안이 될 수 있다고 생각했다. 그는 1569년(선조 2) 전국의 모든 공납을 쌀로 대신 수납하게 하는 대공수미법(代貢收米法) 시행을 건의했다. ‘대공수미’란 말 그대로 지역의 백성들에게 공물을 대신해서 쌀로 거둔다는 뜻이다. 하지만 이이의 제안은 실현되지 못하였다.
이이의 주장은 임진왜란 중에 다시 제기되었다. 1592년(선조 25) 임진왜란이 일어나 군량미 확보가 다급해지자, 유성룡은 대공수미법 실시를 주장했고, 1594년(선조 27) 가을부터 전국에 시행되었다.
대공수미법은 각 군현에서 현물로 상납하던 공물을 쌀로 하여 그 수량을 도별로 합산해서 도내 전토에 고르게 부과 · 징수〔대체로 1결에 쌀 2말〕하게 하고, 이를 호조에서 수납하여 공물과 진상 · 방물(方物)의 구입 경비로 쓰는 한편, 시급하였던 군량으로도 보충하게 한 것이었다. 유성룡의 주장으로 실시된 대공수미법은 1년도 채 못되어 폐지되었지만, 이 법의 편익을 체험한 한백겸(韓百謙) · 이원익(李元翼) 등이 그 내용을 한층 보완하여, 광해군 즉위 초에 선혜법(宣惠法)이라는 이름으로 우선 경기도에서 시험적으로 실시하였다.
경기도에 실시된 선혜법은 그 시행 세칙이 전하지 않아 자세한 내용을 알 수 없다. 하지만 경기 선혜법에 대한 단편적인 기록에 따르면, 수세전결(收稅田結)에서 1결당 쌀 16말씩을 징수했다. 그 중 14말은 선혜청에서 경납물의 구입 비용으로 주18에게 주어 납품하게 하고, 나머지 2말은 수령(守令)에게 주어 군현의 공 · 사 경비로 쓰게 하였던 것으로 나타난다.
선혜법은 각종 공물 · 진상으로부터 주31에 이르는 모든 경납물을 현물 대신 주32 거둔 쌀로 대치시켰을 뿐 아니라, 지방 관아의 여러 경비까지 그것에 포함시킨 데서 농민의 편익이 크게 도모된 제도였다. 그럼에도 선혜법을 대동법과 동일시할 수는 없다. 대동법이 각 관의 수요에 쓰일 유치미와 여미의 몫이 상납미보다 많았던 것에 비해서 선혜법은 반대로 지방 수요에 책정된 몫이 ‘상납미’의 1/8에 불과했기 때문이다. 이는 선혜법이 실시된 이후에도 지역민에게 추가 징수가 계속되었음을 의미한다. 김육에 따르면 대동법의 근본 취지는 공물가를 미리 규정된 액수로 징수하고 추가 징수를 막아 민생을 안정시키는 것에 있었다.
선혜법에 한계가 있기는 했지만 어느 정도 입법의 긍정적 효과를 확인한 뒤에, 1623년 인조반정 직후 선혜법을 추진했던 이원익에 의해서 전국적인 대동법 실시가 다시 추진되었다. 하지만 1623년(인조 1)과 그 이듬해에 걸쳤던 흉작, 각 지방의 특수성을 고려하지 못한 시행 세칙의 미비, 그리고 이를 틈탄 지주 · 방납인들의 반대 운동으로 인하여 1625년(인조 3) 강원도를 제외한 충청 · 전라 2도의 대동법은 폐지되고 말았다. 대동법의 확대 실시는 이로 인해 오랫동안 중단되었다.
대동법이 다시 본격적으로 추진되기 시작한 것은 1636년(인조 14) 병자호란 직후였다. 전쟁 패배로 청나라로부터의 전쟁 배상금 형식의 물자 요구가 가중되었고 이것은 중앙과 지방의 재정을 파탄 지경으로 몰아갔다. 이는 미봉으로 해결될 수 있는 문제가 아니었다. 전면적인 재정 개혁이 시작되었고, 그것이 대동법 성립으로 이어졌다.
1654년(효종 5) 조익(趙翼) · 김육(金堉) 등 대동법 실시론자들이 시행 세칙을 새롭게 수정, 보완하여 충청도에 다시금 실시하게 되었고, 뒤이어 그 성공적인 결과로 『호서대동사목(湖西大同事目)』에 기준하는 대동법이 각 도별로 순조롭게 확대되었다. 그리고 앞서 실시된 경기도 · 강원도의 선혜법과 대동법도 이에 준하여 개정하니, 대동법은 선혜청(宣惠廳)의 관장 아래 하나의 통일된 재정 제도를 이루게 되었다. 다만, 함경도 · 황해도 · 강원도의 대동법은 그 지역적 특성으로 인하여 군현별로 부과 · 징수를 상정하는 이른바 상정법(詳定法)의 특이한 규정을 두게 되었다.
대동법은 일차적으로 공납물의 전결세화(田結稅化)를 추구한 제도이기 때문에, 그 부과는 전세를 부과하는 주33의 전결(田結)을 대상으로 하였고, 징수는 쌀이나 포로 하였다. 즉, 수조안에 등록된 전결 가운데서 호역(戶役)을 면제하는 각종 주34을 제외한 모든 전결에서 1결당 쌀 12말씩을 부과 · 징수하는 것을 원칙으로 하였다. 따라서, 면부출세(免賦出稅)의 전결이나 면부면세(免賦免稅)의 전결, 예를 들면 궁방전(宮房田) · 주5 · 아문 주6 · 관둔전(官屯田) · 학전(學田) 등에는 대동세가 부과되지 않았고, 다만 아록전(衙祿田)과 공수전(公須田)에서는 지방 관아의 경비가 대동미에서 지급되어서 대동세가 부과되었다.
부과된 대동세는 봄 · 가을로 6말씩 나누어 징수(뒷날에는 가을에 전액 징수함)하되, 산군(山郡)에서는 농민의 편익을 위하여 같은 양의 잡곡이나 소정의 주35에 기준하여 무명, 베, 화폐로 바꾸어 내게도 하였다. 단, 무명이나 베로 납부할 경우에는 5승(升) 35척(尺)을 1필(疋)로 했는데, 그 환가는 대체로 쌀 5∼8말이었고, 화폐는 1냥(兩)에 쌀 3말 정도였다. 그러나 현종∼ 영조에 걸쳐 6도의 대동세액(大同稅額)이 12말로 통일되기까지는 지역에 따라 부과액과 징수 방법에 적지 않은 차이가 있었고, 또 상정법이 시행된 3도에서는 그 이후에도 다른 도와는 매우 달랐다. 이와 같이 징수된 대동세는 크게 상납미(上納米)와 유치미(留置米)로 나뉘어 사용되었다.
상납미는 선혜청에서 일괄 수납하여 각 도와 군현에서 매년 상납하던 주36 · 주37 · 별공(別貢：별복정공물(別卜定貢物)) · 진상 · 방물(方物) · 주38 등의 구입비와 각종 잡세조(雜稅條) 공물 · 역가(役價)의 비용으로 지출하였다. 유치미는 각 영(營) · 읍(邑)에 보관하면서 그 영 · 읍의 관수(官需) · 주10 · 사객지공(使客支供) · 쇄마 · 월과군기(月課軍器) · 주12 · 요역, 상납미의 운송, 향상(享上)의 의례(儀禮)를 존속시키는 뜻에서 설정된 약간의 종묘천신물(宗廟薦新物)과 진상물(進上物) 상납 등 경비로 사용했다.
상납미 지출은 선혜청이 직접 계(契) · 전(廛) · 기인(其人) · 주인(主人) 등에게 선급(先給)하는 경우도 있으나, 대부분은 해당 관서에 책정된 액수를 주어 각 관서로 하여금 소정의 공인(貢人)에게 납품에 앞서 지급하게 했고, 유치미의 지출은 영 · 읍의 관장(官長)이 용목별(用目別)로 책정된 경비 한도 내에서 월별로 나누어 적절히 쓰게 하되, 그 명세서를 매월 선혜청에 보고하게 했다. 그러나 일부 지역에서는 그 지역의 특성으로 인하여 사용 항목과 운영에 색다른 규정이 가해지기도 했다.
대동법은 이처럼 공납제의 폐해를 극복하고, 또 주14 증가로 인한 세입의 감축과 영세 소작농 증대로 인한 호역의 위축을 극복하고자 한 세금 제도이자 재정 제도였다. 대동법 성립에 핵심적인 역할을 했던 김육(金堉)은 대동법을 대동(大同) 사회를 지향하여 제정한 주39의 한 형태로 이해했다. 당시 김육의 말에 따른다면 대동법은 “농민이 전세와 대동세를 한 차례 납부하기만 하면 세납의 의무를 다하기 때문에 오로지 농사에만 힘을 쓸 수 있는” 민생 안전의 조치였다. 또 대동법은 상업과 수공업을 발달시키고 고용 증대도 가져올 수 있는 제도였으며, 국가는 국가대로 재정을 확보하면서 합리적으로 운영할 수 있는 최선의 방법이었다.
18세기 후반에 이르면서 대동법은 당초의 입법 효과가 점차 축소되었다. 상납미의 수요가 점차 증대되기 시작했고, 그에 따라 유치미가 축소되기 시작했던 것이다. 원래 상납미는 봄에 징수하는 대동세(대체로 쌀 6말)로, 유치미는 가을에 징수하는 대동세(대체로 6말)로 각각 충당하는 것을 원칙으로 했다. 그런데 17세기 말엽부터 해마다 선혜청에서 수조반강(收租頒降)하는 제도가 생겨, 그 수량들이 전적으로 선혜청에 의하여 조정되어 갔다. 그것의 애초 의도는 대동법이 전국으로 확대되면서 각 도와 군현들 간 유치미의 다과를 조절하고 대동세를 전국적 차원에서 보다 효율적으로 관리 · 운영하려는 데서 비롯된 것이었다. 하지만 정치가 혼란해지고 기강이 해이해지면서 중앙에서의 수요가 날로 증대되자, 상납미 수량을 거듭 증가시켜 가는 방향으로 변하고 말았다.
유치미의 상당 부분을 서울로 납부하게 된 수령들은 선혜청의 양해 아래 부족한 경비를 다시 농민에게 추가 부담시켰고, 또 이를 기회로 갖가지 주15을 자행하기도 했다. 대동법은 여기서 공납제 시절의 농민 부담에다가 대동세를 더하게 한 결과를 초래했다고 비판받을 정도로, 그 시행의 의미가 퇴색되었다.
그럼에도 불구하고 대동법의 제정 자체가 지니는 의의나 그 실시가 미친 영향은 매우 긍정적으로 평가된다. 우선 재정사(財政史) 측면에서는 잡다한 공(貢) · 역(役)을 모두 전결세화하면서 정률(定率：1결당 쌀 12말)로 하고, 그 징수와 지급을 쌀로 하되, 무명이나 베 또는 화폐로도 대신하게 한 사실에서 여러 가지 의의를 찾을 수 있다. 즉, 국가의 수취원(收取源)을 부(富)와 수입의 척도였던 전토에 일률적으로 집중시켜 수익과 주16를 직결시키는 과세(課稅)상의 진보, 재산과 수익에 비례하는 공평한 조세 체계로의 지향, 배부세주의(配賦稅主義)를 폐기하고 정률세주의(定率稅主義)를 채택하는 세제상의 진보 등을 이룩하였다. 또한 그 징수 · 지급을 당시 교역의 기준 수단이었던 물품 화폐(쌀 · 무명 · 베 등)나 화폐로 전환시켜 조세의 금납화(金納化)와 화폐 재정으로의 전환을 이룩하는 계기를 마련하였다고 평가되는 것이다.
사회 경제적인 측면에서는 정부 소요 물자를 공인(貢人) · 시인(市人) 등에게 조달함으로써 상 · 공업 활동을 크게 촉진시켜 여러 산업의 발달과 함께 전국적인 시장권의 형성과 도시의 발달을 이룩하게 하고, 상품 · 화폐 경제 체제로의 전환을 가져오게 하는 계기를 이루었다. 나아가 상 · 공인층의 성장과 농촌 사회의 분화를 촉진시켜 종래의 신분 질서와 사회 체제가 이완 · 해체되는 데도 일정한 영향을 미친 것으로 이해되고 있다.
참고문헌
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인터넷 자료
기타 자료
주석
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