공물 ()
내용 요약
공물은 당의 조용조(租庸調)를 변용한 수취 제도로, 우리나라에서는 삼국시대부터 수취 기록이 확인된다. 고려시대에는 민간에서 바치는 상공과 소 등에서 별도로 바치는 별공이 존재했다. 고려 말 상공, 잡요 등 무분별한 수취가 늘면서 공납제 전반에 폐단이 초래됐다. 이에 조선 건국 후 군현마다 공물의 종류와 수량을 공안에 명시하고 관비와 민비 공물로 나누어 수취하는 등 공납제 개선 조치가 이어졌다. 그러나 15세기 말부터 방납의 폐단과 중앙 관리의 점퇴, 추가 징수 등의 문제로 백성의 부담이 늘면서 현물 공납제는 대동법으로 전환되었다.
정의
조선시대까지 중앙 관서와 왕실의 경비에 충당하기 위해 각 고을에 분정해 수취해 쓰던 물품.
내용
공물은 당의 조(租) · 용(庸) · 조(調) 중 조(調)에 해당하는 수취 제도로, 왕실과 정부 관서에서 필요로 하는 주1 현물을 각 고을 주2에 부과해 정기적으로 상납시키는 방식으로 운영됐다. 공물을 마련하는 일차적인 책임은 백성에게 있었지만, 이를 정기적으로 거두어 포장, 운송해 중앙에 바치는 책임은 지방관에게 있었다. 따라서 공물은 단순한 주3 제도라기보다는 지방관이 왕에게 토산 현물을 헌납한다는 뜻이 강하게 내포된 세제였다. 공물 부과에 일정한 기준[稅率]을 설정하지 않고 주4에 속한 민호의 주5을 고려해 고을의 토산물을 적당히 분배, 부과하는 규정 자체가 이러한 공납의 성격을 드러내고 있다.
이러한 공물은 삼국시대부터 조선 말기에 이르기까지 현물 재정이 유지되는 가운데, 국가 경비를 충당하는 중요한 재원으로 쓰였다. 삼국시대에는 기록이 자세하지 않아 구체적인 내용을 알 수 없으나, 주로 베[麻布]나 비단[絹]같은 직물이 부과, 상납되었을 것으로 추측되고 있다.
고려시대에는 공물의 수취 방식에 따라 상공(常貢)과 별공(別貢)으로 나누어 운영되었다. 상공은 부과되는 물품 및 수량이 매년 일정하게 책정된 공물로서 주6이라고도 하였다. 별공은 필요에 따라 수시로 부과, 징수된 공물이었다. 일설에 따르면, 별공은 소(所)와 같은 특수 행정 구역에만 부과되었던 것으로 파악되고 있다.
1041년(정종 7)의 경우를 보면, 상공에는 쌀 · 좁쌀 · 황금 · 백은(白銀) · 베[布] · 백적동(白赤銅) · 철 · 꿀[油蜜] · 소가죽 · 근각(筋角) 등이 있었다. 별공에는 금 · 은 · 동 · 철 · 종이 · 먹 · 실 · 기와 · 숯 · 소금 · 도기 등이 있었던 것으로 나타난다.
고려 후기부터 정치 기강이 문란해지자 공물의 수취에 있어서도 추가 및 불법 징수가 자행되어 그 폐해가 매우 컸다. 『세종실록지리지』에 기재된 궐공조(厥貢條)를 보면 그간의 사정이 잘 나타나 있다.
이에 따르면 각 도의 약재를 포함한 공물 품목이 경기도 191개, 충청도 229개, 경상도 283개, 전라도 258개, 황해도 272개, 강원도 228개, 평안도 138개, 함길도 131개로 나타나고 있다.
또 주7도 농산물을 비롯, 해산물 · 수산물 · 광산물, 산야의 주8 및 과실, 각종 수공업 제품 및 가공식품 등 수백 종을 보이고 있다. 이들 물품을 마련하고 상납하는 데 농민의 고통이 어떠했는지를 가히 짐작하게 한다.
그렇기 때문에 조선시대는 건국 초부터 이를 시정하고자 여러 차례에 걸쳐 공부상정도감(貢賦詳定都監)을 설치하고 공안(貢案)을 개정하는 등 여러 가지 노력을 기울였다. 그 결과 성종 대 주9 개혁이 일단락되었다.
여기에 중앙에 상납된 공물과 진상 물자를 격식에 맞게 지출하기 위한 횡간(橫看) 제도를 마련해 각 관서의 불필요한 지출을 예방하고, 주10을 제정해 공물의 수량과 비납(備納) 방법을 개선하는 등 공납에 따른 중앙의 재정 운영과 공물 상납 방식을 개선하는 노력을 병행했다.
그 결과 조선 전기 공물은 각 관서의 수요에 최소한으로 응하는 주15과 전세조공물(田稅條貢物)로 정립되었으며, 원정공물은 다시 상납방식에 따라 관비(官備)와 민비(民備) 공물로 정비됐다. 원정공물은 원공(元貢, 이십팔사원공물( 二十八司元貢物))이라고도 하며, 전세조공물은 전공(田貢)이라고 하는데 전세 대신에 그에 상당하는 가치의 물품을 상납하게 하는 것이다.
그러나 조선 전기 훈구파(勳舊派)의 집권과 연이은 사화(士禍)로 정치적 혼란이 가중되면서 공물 분정과 수취의 원칙이 부정되고 공납제의 폐단이 다시금 야기되었다. 우선 상공(常貢 : 원공(元貢)과 전공(田貢))의 품목과 수량이 다시 증대되고 관비보다 민비로 마련하는 공물이 늘어났다. 뿐만 아니라, 공물 분정의 형평성을 명분으로 그 지역에서 생산되지 않는 물품[不産貢物]까지 분정하거나 불시에 부과하는 별복정공물(別卜定貢物), 즉 별공(別貢)도 많아졌다. 여기에 지방 관아에서는 주16 세력에게는 공물을 적게 부과하는 반면 가난하고 힘없는 민호에게 공물 부담을 집중시켜, 백성의 고통이 이루 말할 수 없게 되었다. 농업을 위주로 하는 백성들은 잡다한 공물을 마련하기 위해 방납 업자에게 높은 값을 치르고 대납을 요청하기 일쑤였고, 이로써 민간에 주11 및 방납(防納)의 관행이 확대되었다.
지방 수령 중에는 이러한 방납의 폐단을 개선하기 위해 고을민에게 쌀을 거두어 공물을 대신 마련해 바치는 이른바 사대동(私大同)을 시행했으며, 조정에서도 이이, 류성룡 등에 의해 공납의 문제를 개선하기 위해 공물을 쌀로 대신 거두는 대공수미법(代貢收米法)이 발의되었다. 1608년(광해군 즉위년)부터 전국에 확대 시행된 대동법은 이러한 민간의 사대동과 조정의 수미법 논의를 계기로 마침내 입법화된 제도라 할 수 있다. 특히 경기선혜법은 임진왜란 직후 명 사신의 방문 접대와 산릉 역사의 피로도가 컸던 경기 백성들의 역 부담을 줄여 주기 위한 조치로 시행되었다.
대동법은 토산 현물 대신 토지 1결(結)에 쌀 12두(斗)를 징수하고 그 일부를 공인(貢人)에게 지급함으로써 종전의 현물 조달을 시장 조달로 전환한 조치였다. 이처럼 고을 민호에 부과된 공물을 토지세로 전환하고, 선혜청에 비치된 공안을 기준으로 공인들이 시장에서 구매한 공물을 왕실과 정부 관서에 바치는 시장 조달 방식은 공납제의 큰 변화라 할 수 있다. 하지만 대동법 시행 이후로도 왕실과 정부 관서에 현물을 주12'한다는 이념이 남아있던 데다가 실제 궐내 진배 절차는 조선 전기의 공납제 틀을 그대로 유지하였다. 그뿐만 아니라 대동법이 실시된 이후에도 중앙 관서의 필요에 의해 특정 물품은 주13, 제향 주14 등과 함께 여전히 현물 형태[外貢]로 수취되었다. 이러한 공납제의 전통은 대동법 시행 이후로도 고치지 않고 그대로 유지되다가 1894년 갑오개혁기에 이르러 완전히 폐지되었다.
참고문헌
원전
『삼국사기(三國史記)』
『고려사(高麗史)』
『조선왕조실록(朝鮮王朝實錄)』
『대전회통(大典會通)』
『만기요람(萬機要覽)』
단행본
김옥근, 『조선후기경제사연구』(서문당, 1977)
김옥근, 『조선왕조재정사연구』(일조각, 1984)
이정철, 『대동법, 조선 최고의 개혁』(역사비평사, 2010)
田川孝三, 『李朝貢納制の硏究』(東洋文庫, 1964)
논문
최주희, ｢광해군대 京畿宣惠法의 시행과 선혜청의 운영｣(『한국사연구』 176, 한국사연구회, 2014)
박현순, ｢16∼17세기 공납제 운영의 변화｣(『한국사론』 38, 서울대학교 국사학과, 1997)
德成外志子, ｢朝鮮後期의 貢物貿納制｣(『역사학보』 113, 역사학회, 1987)
이혜옥, 『고려시대 세제연구』(이화여자대학교 박사학위논문, 1984)
이혜옥, ｢고려시대 공부제의 일연구｣(『한국사연구』 31, 한국사연구회, 1980)
정형우, ｢고려공물제도에 대하여｣(『사학회지』 5, 연세사학연구회, 1964)
今堀誠二, ｢高麗賦役考覈｣(『社會經濟史學』 9-3·4·5, 1939)
인터넷 자료
기타 자료
주석
관련 미디어
(1)
