방납 ()

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조선시대, 값을 받고 각 읍에서 바쳐야 할 공물(貢物)을 대신 마련하여 바치던 행위.
제도/법령·제도
시행 시기
조선시대
내용 요약

방납은 조선시대에 값을 받고 각 읍에서 바쳐야 할 공물(貢物)을 대신 마련하여 바치던 행위이다. 문제는 방납인들에게 지급하는 공물 대납가가 지나치게 높다는 것이었다. 중앙에서는 이를 해결하기 위하여 불필요한 공물을 없애거나 줄이는 공안 개정을 추진하였으며, 지방 군현에서는 수령의 주관 아래 사대동(私大同)을 실시하여 고을민들에게 현물 대신 쌀을 거두어 공물을 조달하였다. 사대동의 관행은 임진왜란이 끝난 후 경기선혜법을 시행하는 밑거름이 되었다.

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정의
조선시대, 값을 받고 각 읍에서 바쳐야 할 공물(貢物)을 대신 마련하여 바치던 행위.
내용

조선시대에 부세제도는 토지에 부과하는 전세(田稅), 각 호에 부과하는 공납(貢納), 양인 장정에게 부과하는 역(役)으로 구분되었다. 이 가운데 공납은 중앙에서 요구하는 현물을 마련하여야 한다는 점에서 민인에게 큰 부담이 되었다. 특히 임토작공(任土作貢)의 원칙에 따라 지방의 토산물을 납부할 것을 원칙으로 하였지만, 해당 지역에서 생산되지 않는 불산공물(不産貢物)이 배정되는 경우도 많았다.

불산공물이 군현에 발생하게 된 데에는 몇 가지 원인이 있었다. 먼저 처음에는 특정 군현에서 생산되던 토산물이 시간이 지나면서 더 이상 생산되지 않은 경우이다. 다음으로는 군현에서 생산되지 않음을 알고도 부과한 경우이다. 이는 임토작공에 부합하지 않는 조치였다. 그러나 조정에서는 토산물이 생산되는 특정 소수 군현에만 공물을 부과하는 것은 오히려 해당 군현의 부담을 가중시킨다고 판단하였다. 이 때문에 산출되지 않는 공물도 부과한 것이었다.

지방 군현에 분정한 불산공물은 방납(防納)으로 이어졌다. 방납은 중앙으로 납부하는 공물을 대행하여 주는 행위를 의미한다. 방납배로 불리는 공물 대납업자들은 주로 상인(商人), 사주인(私主人), 각사이노(各司吏奴) 등이었다.

이들은 군현으로부터 시가(市價)보다 높은 가격을 받고 공물을 중앙에 납부하였고, 이 과정에서 많은 이익을 보았다. 예를 들어 명종 대에 조정에서 방납 문제를 논의한 내용을 보면 방납가로 꿩 1마리가 쌀 8두(1두=약 18ℓ), 생선 1 마리가 쌀 10두에 책정되어 민인이 생계를 유지하기 어려워지고 있다는 대목이 나타난다. 또한 송강 정철은 자신의 문집에 방납가는 시가의 10배, 100배를 내야 했다고 기록하고 있다. 그 가운데 관료 및 권세가들도 이익을 노리고 방납에 참여하는 경우도 종종 지적되었다.

시가보다 높은 방납가는 방납배에게는 큰 이익이 되었지만 백성 전반의 삶을 더욱 어렵게 하였다. 조정에서는 일찍부터 방납의 폐단에 대한 개혁이 논의되었다. 방납의 폐단을 극복하기 위하여 조정의 신료들이 구상한 계획은 주로 공안(貢案)을 개정하자는 것이었다. 공안은 중앙 각사에서 필요한 공물 내역과 군현에 부과한 양을 기록한 것인데, 공안을 개정함으로써 공물을 임토작공의 원칙에 따라 재배정하여 방납의 문제를 해결하고자 하였다.

한편 조정의 논의와 별개로 지방 군현에서는 수령의 의지에 따라 사대동(私大同) 혹은 반대동(半大同) 등의 이름으로 공물을 쌀로 대신 수취하는 모습이 나타났다. 하지만 사대동과 반대동은 조정에서 공식적으로 인정한 제도는 아니었다. 지방 군현에서 자체적으로 실시한 사대동, 반대동의 방식은 군현 내 민호에게 쌀이나 포목을 거두어 사주인 등 방납배를 통해 현물을 중앙에 납부하는 형태였다. 또한 수령의 자체적인 조치였기 때문에 군현마다 시행 여부 및 시행 방법이 달랐다.

변천사항

중앙 조정의 방납 개혁 논의와 지방에서 실시되는 사대동 등의 배경 속에서 1608년(광해군 즉위년) 경기 선혜법을 시작으로 1623년(인조 1) 강원도, 1651년(효종 2) 충청도, 1658년(효종 9) 전라도 연해 27읍, 1662년(현종 3) 전라도 산군 26읍, 1666년(현종 7) 함경도, 1679년(숙종 5) 경상도, 1708년(숙종 34) 황해도 순서로 대동법이 실시되었다. 평안도와 함경도는 각각 수미법과 상정법이 있었는데 두 도의 제도 역시 현물로 납부하였던 공납제를 쌀로 납부하는 형식으로 전환하였다는 점에서 다른 도의 대동법과 같은 성격을 가졌다.

참고문헌

단행본

박도식, 『조선전기 공납제 연구』(혜안, 2011)
이정철, 『대동법, 조선 최고의 개혁-백성은 먹는 것을 하늘로 삼는다』(역사비평사, 2010)
김옥근, 『조선왕조재정사연구』(일조각, 1984)

논문

최주희, 「조선후기 선혜청의 운영과 중앙재정구조의 변화: 재정기구의 합설과 지출정비 과정을 중심으로」(고려대학교 박사학위논문, 2014)
박현순, 「16~17세기 공납제 운영의 변화」(『한국사론』 38, 서울대학교 국사학과, 1997)
고석규, 「16 · 17세기 공납제 개혁의 방향」(『한국사론』 12, 서울대학교 국사학과, 1985)
김진봉, 「조선전기의 공물방납에 대하여」(『사학연구』 26, 한국사학회, 1975)
김진봉, 「사주인 연구」(『대구사학』 7 · 8합집, 대구사학회, 1973)
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