공납 ()

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조선시대사
제도
각 지역에서 나는 토산 현물을 정기적으로 수취해 국가의 수요품을 조달하던 제도.
제도/법령·제도
폐지 시기
갑오개혁
시행처
호조, 선혜청(조선시대)
주관 부서
공물아문, 호조, 선혜청(조선시대)
내용 요약

공납은 정치 수장이 천신이나 농업신에게 제향하기 위해 수확물을 거두어 바치던 전통에서 비롯되었다. 『상서』 우공편과 『주례』 지관사도편에서 임토작공(任土作貢)의 원리와 부세로서의 관념을 확인할 수 있다. 이후 공납은 당의 조용조(租庸調) 제도에 편입돼 조(調)로 운영됐다. 우리나라에서도 삼국시대부터 공납제를 도입해 재정 운영에 활용했는데 백성들의 부담이 컸다. 조선 건국 초 현물 공납제를 대대적으로 정비했으나 15세기 말부터 다시 폐단이 야기돼 공물 변통 논의가 전개되는 가운데, 결국 조선 후기 대동법으로 개편되었다.

목차
정의
각 지역에서 나는 토산 현물을 정기적으로 수취해 국가의 수요품을 조달하던 제도.
개설

공납제(貢納制)의 공(貢)은 『상서』 우공편에 "우임금이 9주에 토산에 맞게 공을 정했다[任土作貢]."는 구절에서 처음 확인된다. 우임금이 임토작공의 원리에 따라 9주에 공물을 부과했다는 점에서 공은 최고 권력자가 자신의 통치 영역에 부과하는 부세의 일종이었음을 알 수 있다. 한편 『주례』의 지관사도에서도 다양한 세목 중 하나로 공이 확인되는데, 시행 범위나 수취 방식에 대해서는 명확히 기술되어 있지 않다. 이러한 공이 전국 단위 부세 제도로 정비된 것은 당의 조용조(租庸調) 제도가 확립되면서부터였다. 조(調)에 해당하는 공납은 지세인 조(租)와 역역 동원(力役動員)인 용(庸)과 더불어 중요한 수취 재원으로 기능했다. 우리나라에서는 삼국시대부터 부세의 일종으로 수취되었으며 현물 재정 하에 국가의 녹봉이나 관부 운영비, 각종 제사 비용, 외교 비용, 전쟁 · 군비 등에 소요되는 주요 재원으로 활용되었다.

내용

① 삼국시대

삼국시대 부체제(部體制) 단계의 수취는 공납제에 기초해 있었다. 고대 사회에서 공납은 정치체의 수장이 수확제에서 천신(天神)이나 농업신(農業神)을 제향(祭享)할 때 처음 수확한 곡물을 바치던 전통에서 기원하였고 공여된 공납물은 원칙적으로 공동체의 재생산에 필요한 공공의 비용으로 소비되었다. 공납의 부과는 곡식이나 포 또는 각 지역의 특산물로서 각부 단위로 부담이 지워졌을 것으로 추측되며 주변 부속 세력에 대한 수취는 종래의 지배자를 대표로 하여 집단의 생산력과 인구수를 감안하여 이루어졌을 것으로 생각된다.

고구려의 공납에 대해서는 여러 가지 논란이 있지만 대체로 ‘인(人)’을 단위로 곡식을 내는 조(租)와 명주 · 베 등으로 내는 조(調)가 있었고 ‘ 유인(遊人)’은 따로 3년에 한 번 10명이 함께 베를 내는 조(調)를 부담하였으며 3등호로 구분되어 차등 징수된 조(租)는 ‘인(人)’ 또는 ‘유인(遊人)’에게 부과된 호조(戶調)이거나 ‘유인’이 부담하는 벼였던 것으로 추측된다. 백제의 공납은 조(租)로서 쌀을 거두고, 조(調)로서 베 · 견사 · 삼베 등을 거두었다는 기록이 확인되며 고구려의 ‘유인’과 같이 ‘인(人)’과 구별되는 집단이 따로 존재하지는 않았지만 수취 방식은 대체로 고구려와 유사했을 것으로 추측하고 있다. 사비 시기에 접어들어 지방 제도가 재정비됨에 따라, 조(租) · 조(調)를 부과하고 수취 · 운송 · 보관하는 과정은 군(郡) · 성(城) · 촌(村)의 단계로 내려가면서 단계적으로 할당되어 최종적으로 개별 가호(家戶)에게 거두었을 것으로 추측된다. 신라의 경우는 공물 납부를 보여주는 기록이 전하지 않아 자세히 알 수 없지만 대체로 고구려 · 백제와 유사했을 것으로 짐작된다.

② 통일신라시대

통일신라시대의 조(調)는 『신라촌락문서(新羅村落文書)』를 통해 살필 수 있다. 공물은 공연(孔烟) 단위로 명주[絹], 베[布] 등이 중심을 이루었지만, 뽕나무 · 잣나무 · 가래나무 등의 그루 수와 3년 사이에 더 심거나 죽은 나무 수의 내역이 자세하게 기록된 것으로 보아 이 또한 조(調)의 수취 대상이었을 것으로 추측된다. 각 촌마다 설정되어 공동으로 경작했던 마전(麻田)에서 생산된 삼[麻]도 조(調)로 수취되었다. 한편 『삼국사기』『삼국유사』에도 여러 종류의 비단, 실, 우황, 인삼, 가발, 조하주(朝霞紬) · 어아주(魚牙紬) 등의 명주, 바다표범 가죽, 금, 은, 개, 소금, 기름 등이 보이는데, 이들 품목 또한 각 지역의 특산물로서 조(調)의 명목으로 거두어들인 것으로 보인다. 호, 즉 공연 단위로 수취한 조(調)의 부과 기준은 확실하지 않지만 공연이 9등호로 편제되어 있었기 때문에 각 공연의 등급에 따라 9등급으로 나뉘어 차별적으로 징수되었다고 볼 수 있다. 당시 신라 국가에서는 각 촌에 포함된 공연의 등급을 합하여 그 촌의 경제적 능력을 합산해 낸 계연(計烟)을 토대로 촌마다 조(調)를 할당해서 부과하고, 촌에서는 각 공연 별로 호등의 등급만큼 거두어들였다고 보는 것이다. 이 경우 호등이 높은 지배층이 많은 양의 조(調)를 부담해야만 했는데, 엄격한 신분제가 정요한 신라 사회에서 이러한 수취 제도가 유지되기는 어려웠을 것으로 평가되기도 한다. 즉 공연의 호등에 관계없이 각 공연마다 같은 액수의 공물이 부과되었다거나, 호등별로 차등을 두어 징수하더라도 그 차이가 크지 않았을 것으로 판단된다.

③ 고려시대

고려시대 중앙에서는 전부 · 공물 · 역으로서 조(租) · 포(布) · 역(役) 삼세(三稅)를 징수했다. 고려 후기에는 이러한 기본 세목 이외에 상요(常徭) · 잡공(雜貢)을 비롯하여 치탄공(雉炭貢) · 염세포(鹽稅布) · 직세(職稅) · 선세(船稅) · 어량세(魚梁稅) 등의 잡세(雜稅)를 거두었다. 그중 잡공은 조(調)의 명목으로, 상요는 역(庸)의 명목으로 부가된 현물세였다.

고려 전기의 수취는 대체로 일세일공(一歲一貢)하던 상공(常貢)과 부정기적으로 징수되던 별공(別貢)이 있었는데 일반 군현민에게는 조(租) · 포(調) · 역(庸) 삼세를 부과한 반면 부곡민(部曲民)에게는 삼세 이외에 특수한 역이 부과되었다. 공납은 일반 군현민이 부담하고 있었던 현물세와 부곡 지역민의 납공물로 이루어졌다. 1041년(정종 7) 정월 주부의 세공액을 정한 사료에 의하면, 각 군현의 한 해 납공물은 미(米) 300석(碩), 조(租) 400곡(斛), 황금 11냥, 백은(白銀) 2근, 포(布) 50필, 철 300근, 소금 300석, 사면(絲綿) 40근, 유밀(油蜜) 1석으로 규정되었다. 이 가운데 일반 군현 내의 농민이 부담할 수 있는 품목은 미곡과 포류(布類) 정도였고 나머지는 소(所:수공업을 전담하는 신량역천(身良役賤)의 거주지)의 거주민이 납공하고 있던 각종 전업적 생산품이 중심을 이루고 있었다. 요컨대 고려 전기 공물은 군현민의 포류와 소의 산물을 일세일공하게 되어 있었던 상공과 그밖에 필요에 따라 불시에 각종 물품이 부과되던 별공으로 이루어지고 있었다고 정리할 수 있다.

고려 후기에 접어들어 공납제는 12∼13세기에 걸친 지배 체제의 동요, 전시과(田柴科)의 붕괴, 군현제의 변화 등 사회 변동과 장기간의 몽고 침략을 배경으로 많은 변화가 나타났다. 고려 전기 기본 수취 항목이었던 조 · 포 · 역 삼세는 고종(高宗) 이후로 삼세(三稅) · 상요(常徭) · 잡공(雜貢)으로 개편된다. 삼세의 경우 이를 일반적 부세로서 조 · 용 · 조 삼세로 보는 견해와 단순히 전조(田租)로 보는 견해가 있고 상요와 잡공에 대해서도 이를 고려 전 시기를 통해 공부(貢賦)를 구성하고 있었던 현물세로 보는 견해와 고려 후기 어느 시점에 삼세 외에 부가된 현물세로 보는 견해가 있다. 대체로 삼세는 조 · 용 · 조를, 상요 · 잡공은 그 외의 부가세였다는 견해가 우세하다.

그러므로 고려 후기에 접어들어 전기의 조 · 용 · 조가 삼세로 통합되고 상요 · 잡공이 부가세로서 함께 부과되었다고 이해할 수 있다. 상요는 대개 잡공의 생산에 투여되는 노동력 내지는 공역(貢役)의 물납화 현상으로 이해되고 있으며 잡공은 조선시대 토공(土貢)과 동일한 실체로서 그 품목은 대체로 자연 채취물이나 수공업 제품으로 이루어졌던 것으로 생각된다. 상요와 잡공이 함께 부과된 배경에는 12세기 이후 군현제 변동 과정에서 나타난 전국적인 부곡제(部曲制) 해체 현상이 중요한 요인 중 하나로 지적된다. 부곡 지역의 광범위한 해체 현상은 군현 단위의 정액 수취를 원칙으로 하였던 수취제의 특성상 과거에 소(所)로부터 충당되던 각종 전업적 산물이나 부곡 지역이 지던 특수한 역을 일반 군현에 부과시키지 않을 수 없었던 현실을 반영하고 있는 것이다.

이와 같이 고려 후기에 접어들어 토지를 매개로 조 · 용 · 조를 수취하고 잡공이라는 명목으로 과거 소에서 납공하던 물품의 대부분을 일반 군현민에게 함께 부과함에 따라 공물 수취는 공부와 잡공 체계로 운영하게 되었다. 이러한 상황은 군현민의 부담이 크게 늘어나는 결과를 가져오게 되었다. 공물을 비롯한 현물세의 대납(代納)이 일반화된 것 역시 고려 후기에 나타난 현상이다. 이러한 현상은 고려 중기부터 나타나며 원간섭기에 접어들어 확대되었다. 그리하여 각사(各司)의 공물을 비롯해 양창(兩倉)의 녹전(祿轉: 녹봉을 지급하기 위해 할당한 토지세의 일부)까지도 대납의 대상이 되었으며 방납(防納)의 형태로까지 발전하였다.

④ 조선시대

조선 왕조의 공물은 고려시대와 마찬가지로 공안(貢案)에 수록된 상공(常貢)과 별도의 수요가 발생했을 때 수시로 거두는 별공(別貢)이 있었다. 『세종실록지리지』에 수록된 공물 내역을 살펴보면 농업 생산물을 비롯해 가내 수공품과 각종 해산물, 과실류, 광산물, 조수류 등이 망라되어 있다. 공물의 부과는 해당 지역의 결수(結數)와 호구수(戶口數)가 참작되었지만 그 기준은 분명하지 않았고, 수취 과정도 지방관과 향리(鄕吏)에 맡겨졌기 때문에 처음부터 문제의 소지를 안고 있었다. 한편 진상(進上)은 국왕과 궁중에서 필요로 하는 물품을 각도 장관(감사, 수사, 병사)이 매달 혹은 시기를 정해 정기적으로 바치는 예헌품(禮獻品)의 성격이 강했다. 그렇기 때문에 공물과 마찬가지로 군현의 민호에 부과되었으나 품질이 좋은 물품만 채택해 보기 좋게 포장하고 상납해야 했으며 중앙에서는 사옹원승정원에서 진상 물자를 별도로 감독해 궐내로 반입했다.

공물과 진상은 관에서 마련하는 것[官備]과 민호가 갖추어내는 것[民備]이 있었는데, 진상의 경우 선초에는 관비로 마련하는 것이 많았으나 점차 민호에게 부과하는 양이 많아져 부세화되었다. 공물 · 진상은 물품의 종류와 수량을 맞추는 것 뿐 아니라 운반 · 수송에 소요되는 노동력을 요역의 형태로 제공해야 했기에 백성들에게 큰 부담이 아닐 수 없었다. 또 공물 부과는 지역 산물을 배정하는 것[任土作貢]이 원칙이었지만 실제로는 각 군현의 형평을 고려해 해당 고을에서 나지 않는 산물[不産貢物]도 부과하는 경우가 많았다. 한번 공물로 정해져 공안에 기재되면 이를 바꾸기 쉽지 않았기 때문에 생산되지 않는 공물을 마련하기 위해 백성들은 방납업자들에게 비싼 값을 주고 공물을 사서 바쳐야 하는 폐단이 나타났다. 그러나 이렇게 바친 공물도 중앙의 공물 아문에서 퇴짜를 놓기 일쑤였기 때문에 공리(貢吏)들은 퇴짜를 당하지 않기 위해 하급 관리들에게 뇌물을 바쳐야 했으며, 중앙에서 필요시 추가로 거두는 공물도 그때그때 마련해야 했다. 이에 중앙의 권세가와 하급 관리들은 방납 구조에 기생하여 폭리를 취한 데 반해, 방납업자에게 비싼 공물가를 계속 바쳐야 했던 소농민(小農民)들의 고통은 가중되었다.

16세기 이러한 공납제의 폐단을 개선하기 위해 공물 작미와 같은 변통안이 제기되었다. 이이(李珥)유성룡(柳成龍) 등이 공물을 쌀로 대납하는 대공수미법(代貢收米法)을 제시한 것도 이 때문이었다. 지방 고을에서도 수령의 주도 하에 공물값을 쌀로 받아 이를 가지고 공물을 마련해 바치는 사대동(私大同)이 확대되었다. 광해군 대 이후 시행된 대동법은 사실상 사대동의 관행을 국가적 차원에서 공인한 제도라 할 수 있다. 1608년(광해군 즉위년) 이원익(李元翼) 등의 건의로 경기 지역에서 처음 실시된 대동법은 충청 · 전라 · 경상도 등으로 확대되어 1708년(숙종34) 전국적인 시행을 보게 되었다. 남부 지역과는 달리 함경 · 강원 · 황해도에는 상정법(詳定法)이, 평안도에는 수미법(收米法)이 채택되었는데 운영 원리에 있어서는 대동법과 다르지 않다.

다만 대동법이 시행되는 과정에서 적지 않은 찬반 논쟁이 이어져 전국적으로 시행되기까지 한 세기의 시간이 소요되었다. 이처럼 오랜 시간이 소요된 이유는 대동세의 부과로 세 부담이 늘어난 지주들과 방납 구조에 기생하면서 막대한 이득을 취하던 방납인들의 반대가 격렬했기 때문이었다. 또한 양전(量田)의 미비로 토지 파악도 충실하지 못한 상태에서 대동세를 충분히 확보하지 못하는 우려도 제기됐다. 그러나 시행 과정에서 백성들의 세부담이 크게 개선되는 효과를 목도하면서 점진적인 시행을 지속하게 됐다.

대동법은 가호 단위로 부과하던 공물 · 진상 · 잡역 부담의 상당 부분을 토지세로 전환시킨 제도로서, 국가 재정의 궁핍과 소농민의 몰락에 직면하여 개혁하지 않을 수 없었던 공물 변통안이었다. 대동법하에서는 잡다한 공물 대신 토지 1결당 평균 12두만 바치면 되었고, 미곡 생산이 적은 지역에서는 지역민들이 원하면 동전이나 포목으로 세목을 변경해 주었다.

대동법의 시행으로 공물 · 진상의 상당 부분이 지세화되었으며 각종 역역(力役)도 물납화(物納化) · 금납화(金納化)되었다. 종래 방납인으로 칭해지던 사주인층이 합법적인 공물 주인으로 전환되어 공물가를 받아 조달 시장에 참여하면서, 정부에 납품하는 농산품 유통을 촉진하고 수공품 제조를 활성화시키는 데에도 긍정적인 영향을 미쳤다. 다만 시중가보다 높은 공물가를 지급해 안정적인 공물 조달을 꾀하려 했던 정부의 의도와 달리 시중의 지속적인 물가 상승으로 공인들의 수익이 담보되지 않자 조달 시장에서 이탈하거나 도산하는 이들이 나타났다. 정부는 새로 공물 주인을 설정하거나 도산한 공인들의 부채를 탕감해 주는 등의 조치를 취했으나 도산한 공인들이 공물가를 받고 바치지 않은 공물들은 고스란히 정부의 재정 부담으로 남게 되었다.

한편 대동법 시행을 계기로 지방의 재정 운영에 큰 변화가 야기되었다. 대동세의 일부를 지방 관아에 유치시켜 한 해 경비로 활용하게 함으로써 한 해 예산을 설정할 수 있게 된 것이다. 그러나 18세기 이후 중앙의 재정 수요가 늘어남에 따라 지방에 유치하는 대동미를 줄이는 대신 중앙에 상납하는 대동세를 늘림으로써 지방 재정의 곤핍을 야기하게 됐다.

영조 대에는 『탁지정례』와 같은 경비 지출례를 대대적으로 간행해 경비 물자를 대폭 줄였으나 이후 왕실의 의례 비용이 절대적으로 늘어나는 데다가 대동법 시행 이후 요역제가 급가고립제의 형태로 전환되면서 중앙의 경비 부담은 계속 늘어나는 추세에 있었다. 그럼에도 불구하고 왕실 부양과 정부 관서에서 필요로 하는 경비 물자는 대동세를 바탕으로 공인들이 정부 관서에 조달하는 공물에 절대적으로 의존하고 있었으며, 이러한 변형된 공납제의 전통은 갑오개혁기까지 유지됐다.

참고문헌

단행본

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논문

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인터넷 자료

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