신라 말 고려 초에 주도적인 위치를 차지했던 호족(豪族)들은 983년(성종 2) 향리직제(鄕吏職制)의 성립으로 그 지위를 상실하고 점차 향리로 전환되었다. 이 때 개편된 향리직제의 최하위직은 사(史)였다.
이후 1018년 (현종 9) 지방세력에 대한 구체적인 통제책이 단행되어, 주·현(州縣)의 대소(大小)를 정(丁)의 다과에 따라 나누면서 향리의 숫자를 정하였다. 즉, 주·부(府)·군(郡)·현의 경우 1,000정 이상은 6인, 500정 이상은 4인, 300정 이상도 4인, 100정 이하는 3인으로 정하였다.
동서제방어사(東西諸防禦使)·진장(鎭將)·현령관(縣令官)이 파견된 경우에 제단사(諸壇史) 중 공수사(公須史)·객사사(客舍史)·약점사(藥店史)·사옥사(司獄史)의 존재는 확인되지만, 식록사의 설치 여부는 나타나지 않는다.
그런데 이 때 주목되는 것은 제단사(諸壇史 : 後壇史로 되어 있는 것은 제단사의 잘못임)로 통칭되는 공수사(公須史)·식록사·객사사(客舍史)·약점사(藥店史)·사옥사(司獄史) 등 사급(史級)의 말단이직이 포함되어 있다는 사실이다.
이것은 향리의 기능이 전대에 비해 분화되었음을 나타내는 것이다. 한편, 같은 해에 향리 공복(公服)의 규격화도 이루어졌다. 즉, 향리의 신분을 일목요연하게 드러냄으로써 체계적인 파악을 기하고자 한 것이다. 이것 역시 지방세력 통제책의 하나이다.
여기에서 식록사는 천벽삼(天碧衫)·무화(無靴)·홀(忽)로 규정되었다. 이들은 지방관의 행정을 보좌하는 향리의 일원으로서, 주로 경제적인 문제를 담당하고 있었다.